คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 1/2566 เรื่อง นายสุทธิพร ปทุมเทวาภิบาล (ผู้ร้อง) ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 [ระหว่าง นายสุทธิพร ปทุมเทวาภิบาล ผู้ร้อง กระทรวงพลังงาน ที่ 1 คณะรัฐมนตรี ที่ 2 ผู้ถูกร้อง]

ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย ศาลรัฐธรรมนูญ คําวินิจฉัยที่ 1/2566 เรื่องพิจารณาที่ 16/2565 วันที่ 9 เดือน มกราคม พุทธศักราช 2566 นายสุทธิพร ปทุมเทวาภิบาล ผู้รอง กระทรวงพลังงาน ที่ 1 คณะรัฐมนตรี ที่ 2 ผู้ถูกรอง เรื่อง นายสุทธิพร ปทุมเทวาภิบาล (ผู้รอง) ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 นายสุทธิพร ปทุมเทวาภิบาล (ผู้รอง) ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 ขอเท็จจริงตามคํารอง คํารองเพิ่มเติม และเอกสารประกอบ สรุปได้ดังนี้ ผู้รองกลาวอางวาตนในฐานะประชาชนที่ได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ หรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถวนหรือลาชาเกินสมควรของกระทรวงพลังงาน (ผู้ถูกรองที่ 1) ทําให้ผู้รองได้รับผลกระทบจากการใชไฟฟาในราคาที่สูงเกินจริง เนื่องจากผู้ถูกรองที่ 1 กําหนดยุทธศาสตร กระทรวงพลังงาน (พ.ศ. 2559 - 2563) และแผนพัฒนากําลังผลิตไฟฟาของประเทศไทย พ.ศ. 2558 - 2579 (แผน PDP 2015) ซึ่งต่อมาปรับแผนใหมเป็นแผนพัฒนากําลังผลิตไฟฟา ของประเทศไทย พ.ศ. 2561 - 2580 (แผน PDP 2018) โดยกําหนดให้เอกชนเขามามีสวนรวม ระหวาง ้ หนา 20 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ในการผลิตไฟฟาอยางต่อเนื่อง ทําให้การไฟฟาฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ต้องลดกําลังผลิตไฟฟาลง สงผลให้สัดสวนกําลังผลิตไฟฟาของรัฐซึ่งเป็นโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภค ขั้นพื้นฐานของรัฐที่จําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐลดลงต่ํากวารอยละหาสิบเอ็ด โดยในป 2563 และป 2564 สัดสวนกําลังผลิตไฟฟาของ กฟผ. ลดลงเหลือเพียงรอยละ 32 ของกําลังผลิตไฟฟาทั้งหมด การเปดโอกาสให้เอกชนเขามามีสวนรวมเป็นเจ้าของโรงไฟฟาและมีบทบาท ผลิตไฟฟามากขึ้นดังกลาว ทําให้ผู้รองต้องจายคาไฟฟาสูงขึ้นอยางไม่เป็นธรรม และประชาชน ต้องรับภาระคาไฟฟาสูงเกินกวาความเป็นจริง เป็นการกระทําที่ขัดหรือแยงต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง ผู้รองมีหนังสือลงวันที่ 20 ตุลาคม 2560 ถึงผู้ตรวจการแผนดิน ขอให้เสนอเรื่องต่อศาลปกครอง กรณีผู้ถูกรองที่ 1 กําหนดยุทธศาสตรกระทรวงพลังงานและแผนพัฒนากําลังผลิตไฟฟาของประเทศไทย (แผน PDP) โดยเปดโอกาสให้เอกชนเป็นเจ้าของโรงไฟฟาทําให้สัดสวนกําลังการผลิตไฟฟาของรัฐลดลง ต่ํากวารอยละหาสิบเอ็ด ขัดหรือแยงต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง ผู้ตรวจการแผนดิน มีคําวินิจฉัยลงวันที่ 25 มิถุนายน 2562 วา รัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง และรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550มาตรา 84 (11) ประกอบพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 5 ให้นิยามศัพทคําวา “ กิจการไฟฟา ” “ ระบบโครงขายไฟฟา ” และคําวา “ ระบบไฟฟา ” แสดงให้เห็นวา โครงสรางหรือโครงขายไฟฟาหมายความรวมถึงทั้งระบบการผลิต ระบบการสง และระบบการจําหนายไฟฟา เมื่อกิจการไฟฟาเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจําเป็น ต่อการดํารงชีวิตของประชาชนและเพื่อความมั่นคงของรัฐด้วยแล้ว รัฐจะกระทําด้วยประการใด ให้โครงสรางหรือโครงขายไฟฟาตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐเป็นเจ้าของนอยกวารอยละหาสิบเอ็ดมิได้ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง แต่ในปจจุบันรัฐสงเสริมให้เอกชนมีสัดสวนในการผลิตไฟฟามากขึ้น สงผลให้สัดสวนกําลังผลิตไฟฟาของรัฐซึ่งดําเนินการโดย กฟผ. เหลือเพียงรอยละ 34.7 และมีแนวโนมจะลดลงอยางต่อเนื่อง อันเป็นผลสืบเนื่องจากยุทธศาสตรกระทรวงพลังงานและแผน PDP ดังกลาว การพิจารณาวารัฐต้องเป็นเจ้าของในกิจการดังกลาวไม่นอยกวารอยละหาสิบเอ็ดตามที่รัฐธรรมนูญกําหนดไว จะต้องพิจารณาแต่ละสวนแยกกัน กลาวคือ “ ระบบการผลิต ” “ ระบบการสง ” และ “ ระบบการจําหนาย ” รัฐจะต้องเป็นเจ้าของแต่ละสวนไม่นอยกวารอยละหาสิบเอ็ด มิใชนําทั้งสามสวนมารวมกันให้เกินกวา ้ หนา 21 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

รอยละหาสิบเอ็ด เพราะคําวา “ รัฐเป็นเจ้าของ ” นั้น รัฐจะต้องมีอํานาจเขาไปควบคุมและบริหารจัดการด้วย ดังนั้น การที่รัฐให้บริษัทเอกชนหรือบริษัทมหาชนจํากัดผลิตไฟฟาแล้วรัฐซื้อไฟฟาจากเอกชนมาจําหนาย ให้ประชาชนอีกทอดหนึ่ง ถือไม่ได้วารัฐเป็นเจ้าของระบบการผลิตไฟฟา แมวารัฐจะเป็นเจ้าของระบบการสง และระบบการจําหนายเกือบทั้งหมดก็ตาม แต่เมื่อรัฐมิได้เป็นเจ้าของระบบการผลิตยอมสงผลกระทบ ต่อความมั่นคงดานพลังงานไฟฟาและสงผลต่อสัดสวนกําลังผลิตไฟฟาของรัฐนอยกวารอยละหาสิบเอ็ด ยอมไม่สอดคลองกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง นอกจากนี้ ยังปรากฏวาการที่รัฐเปดให้เอกชน เขามาประมูลเพื่อผลิตไฟฟาลวงหน้าเป็นจํานวนมากยอมมีความเสี่ยงและกระทบต่อสัดสวน การผลิตไฟฟาของรัฐในอนาคตที่จะนอยลงกวาเดิมอีกด้วย ต่อมาผู้ตรวจการแผนดินมีหนังสือลงวันที่ 1 กรกฎาคม 2562 ถึงผู้ถูกรองที่ 1 ให้พิจารณาทบทวนยุทธศาสตรกระทรวงพลังงาน และแผน PDP ดังกลาว เพื่อกําหนดแนวทางให้รัฐมีสัดสวนการผลิตไฟฟาที่ไม่นอยกวารอยละหาสิบเอ็ด ตามที่รัฐธรรมนูญกําหนดให้แล้วเสร็จภายใน 120 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจงผลการวินิจฉัย และดําเนินการให้รัฐมีสัดสวนการผลิตไฟฟาไม่นอยกวารอยละหาสิบเอ็ด ภายในกําหนด 10 ป นับแต่ป 2562 ผู้รองมีหนังสือลงวันที่ 17 สิงหาคม 2563 ถึงผู้ถูกรองที่ 1 ขอให้แกไขการกระทํา ที่ขัดต่อกฎหมายตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 วรรคหนึ่ง (1) และมีหนังสือลงวันที่ 12 มกราคม 2564 และลงวันที่ 22 มกราคม 2564 ตามลําดับ เสนอเรื่องต่อผู้ตรวจการแผนดินและผู้ตรวจการแผนดินเห็นวา ผู้ถูกรองที่ 1 ยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้อง ครบถวนตามรัฐธรรมนูญ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ จึงเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี (ผู้ถูกรองที่ 2) ทราบตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 วรรคหนึ่ง (2) ผู้ถูกรองที่ 2 พิจารณาความเห็นของผู้ตรวจการแผนดินแล้ว มีมติมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีวาการกระทรวงพลังงานจัดการประชุมรวมกับผู้แทน ของสํานักงานผู้ตรวจการแผนดิน กระทรวงการคลัง กระทรวงมหาดไทย สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สํานักงานคณะกรรมการกํากับกิจการพลังงาน และหนวยงานอื่นที่เกี่ยวของ เพื่อให้ได้ขอยุติที่ชัดเจน ถูกต้อง ตรงกัน และรายงานผลให้ผู้ถูกรองที่ 2 ทราบ ต่อมาเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2565 ผู้ถูกรองที่ 2 มีมติรับทราบและเห็นชอบตามที่ผู้ถูกรองที่ 1 เสนอ ้ หนา 22 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

และให้ผู้ถูกรองที่ 1 รับความเห็นของกระทรวงการคลังและสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาไปดําเนินการ ซึ่งกระทรวงการคลังมีความเห็นสรุปได้วา ยุทธศาสตรกระทรวงพลังงานและแผน PDP ดังกลาว มีผลบังคับใชและจัดสรรกําลังผลิตไฟฟาจากโรงไฟฟาประเภทตาง ๆ ของทั้งรัฐและเอกชน ผู้ลงทุนได้ดําเนินการบางสวนแล้วเพื่อให้โรงไฟฟาสามารถจายไฟฟาได้ทันตามกําหนดวันจายไฟฟาเชิงพาณิชย จึงเห็นควรให้ผู้ถูกรองที่ 1 ดําเนินการตามยุทธศาสตรกระทรวงพลังงานและแผน PDP ต่อไป เพื่อให้มีความต่อเนื่อง และไม่กระทบต่อความเชื่อมั่นในการลงทุนของนักลงทุน อยางไรก็ตาม เนื่องจากกิจการไฟฟาถือเป็นสาธารณูปโภคที่จําเป็นต่อชีวิตของประชาชนและเศรษฐกิจ รัฐจึงมีหน้าที่ ในการกํากับและควบคุมให้มีกําลังผลิตไฟฟาที่เพียงพอ สามารถจายไฟฟาได้อยางต่อเนื่อง และมีเสถียรภาพ ประชาชนสามารถเขาถึงการบริการไฟฟาได้อยางเทาเทียมในราคาที่เป็นธรรม และไม่เกิดความเหลื่อมล้ําระหวางผู้ผลิตไฟฟาในอุตสาหกรรม และสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มีความเห็นสรุปได้วา กรณีเป็นการรองเรียนเกี่ยวกับเรื่องสัดสวนการผลิตพลังงานไม่ใชโครงสราง ซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 มีเจตนารมณกลาวถึงโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐาน ไม่ใชสัดสวน การผลิตพลังงาน ดังนั้น การดําเนินการของรัฐบาลไม่วาจะเป็นการดําเนินงานของ กฟผ. หรือโรงไฟฟาอื่น ๆ ไม่ขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกลาว แต่เป็นการเปดโอกาสให้เอกชน เขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาและสงไฟฟามาให้รัฐรวบรวมและจัดให้ประชาชนอยางทั่วถึง เพราะฉะนั้น โครงสรางหรือโครงขายดังกลาวยังคงเป็นของรัฐ ในสวนการดําเนินการของเอกชน ก็เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน โดยเอกชนเป็นเพียงผู้ผลิตไฟฟาและรัฐเป็นผู้ซื้อไฟฟาหรือซื้อบริการ จากเอกชนเทานั้น การผลิตกับโครงสรางหรือโครงขายพื้นฐานเป็นคน ละกรณีกัน โดยนโยบาย ของผู้ถูกรองที่ 1 ไม่ได้มีการกําหนดหรือการดําเนินการใด ๆ ที่จะจําหนาย จาย แจก หรือโอนโครงสราง หรือโครงขายขั้นพื้นฐานที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐให้เอกชนหรือผู้หนึ่งผู้ใดจนลดลงต่ํากวารอยละหาสิบเอ็ด ผู้รองเห็นวา การสั่งการของผู้ถูกรองที่ 2 ยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถวนตามรัฐธรรมนูญ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ จึงยื่นคํารองขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 โดยมีเหตุผลสรุปได้ดังนี้ 1. เจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง กําหนดสัดสวนความเป็นเจ้าของโครงสราง หรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชน ้ หนา 23 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

หรือเพื่อความมั่นคงของรัฐไม่นอยกวารอยละหาสิบเอ็ด ยอมหมายถึงโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐาน ของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐที่รัฐมีอยู่กอนแล้ว รวมถึงที่จะมีต่อไปในอนาคตด้วย การที่พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 5 กําหนดนิยามศัพทคําวา “ กิจการไฟฟา ” “ ระบบโครงขายไฟฟา ” “ ระบบไฟฟา ” และ “ ศูนยควบคุมระบบไฟฟา ” ดังนั้น “ ระบบผลิตไฟฟา ” ยอมหมายความรวมถึงสัดสวนหรือกําลังผลิตไฟฟาอยู่ในตัวแล้ว เพราะหาก “ ระบบผลิตไฟฟา ” ไม่มีสัดสวนหรือกําลังผลิตไฟฟา ยอมไม่อาจมี “ กิจการไฟฟา ” ได้ นอกจากนี้ พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2554 นิยามศัพทคําวา “ โครงสราง ” ไววา “ สวนประกอบสําคัญ ๆ ซึ่งนํามาคุมเขาด้วยกันให้เป็นรูปรางเดียวกัน ” โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภค ขั้นพื้นฐานของไฟฟาจะตีความโดยไม่รวมถึง “ ไฟฟา ” ซึ่งเป็นทรัพย์สินอยางหนึ่งตามนัยของประมวลกฎหมายแพง และพาณิชย มาตรา 138 และเป็นสาระสําคัญของโครงสรางของกิจการสาธารณู ปโภคขั้นพื้นฐาน ของไฟฟามิได้ เพราะหากมีแต่ตัวโครงสราง เชน เสา หรือสายสง กิจการไฟฟายอมไม่อาจเกิดขึ้นได้ ดังนั้น โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของไฟฟาจึงต้องมีสัดสวน หรือกําลังผลิตไฟฟารวมอยู่ด้วย 2. ผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ การที่รัฐให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟา ทําให้สัดสวนกําลังผลิตไฟฟาของรัฐลดลงจนมีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ กลาวคือ รัฐกลายเป็นเพียง ผู้รับซื้อไฟฟาจากเอกชน ทําให้การบริหารจัดการในกิจการไฟฟาสวนใหญเกือบทั้งหมดอยู่ในความควบคุม ของเอกชนที่รัฐไม่อาจเขาไปกาวลวงได้ กิจการไฟฟาของประเทศไทยโดยรวมจึงอยู่ในอํานาจของเอกชน และสงผลให้กําไรสวนใหญจากการประกอบกิจการไฟฟาตกเป็นของเอกชนทําให้รัฐต้องสูญเสียรายได้ การที่รัฐทําสัญญาซื้อขายไฟฟากับเอกชนทําให้รัฐต้องผูกพันอยู่ภายใตสัญญา และรัฐไม่สามารถแกไข หรือปรับปรุงขอสัญญาเมื่อเกิดเหตุสุดวิสัยขึ้นได้ เชน กรณีการแพรระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ( Covid - 19) ทําให้ปริมาณการใชไฟฟาลดลง แต่รัฐไม่อาจออกคําสั่งให้เอกชนที่เป็นคู่สัญญาลดกําลังผลิต หรือเลื่อนการกอสรางโรงไฟฟาออกไปได้ ในขณะที่ กฟผ. ต้องลดกําลังผลิตไฟฟาเพื่อให้เอกชน สามารถผลิตไฟฟาตามที่กําหนดไวในสัญญา นอกจากนี้ เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2561 เกิดเหตุการณ ไฟฟาดับกวาเจ็ดสิบจังหวัดทั่วประเทศไทยเป็นระยะเวลาเกือบหนึ่งชั่วโมง เนื่องจากเหตุการณฟาผา ทําให้โรงไฟฟาหงสาและสายสงขนาด 500 กิโลโวลต นาน - หงสา สาธารณรัฐประชาธิปไตย ้ หนา 24 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ประชาชนลาวขัดของ สงผลให้โรงไฟฟาเอกชนปลดตัวออกจากระบบทันทีเพราะเกรงวาจะได้รับ ความเสียหาย เป็นตน 3. ผลกระทบต่ออัตราคาไฟฟา การที่รัฐให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟา ทําให้รัฐไม่อาจควบคุมอัตราคาไฟฟาได้ เพราะรัฐต้องซื้อไฟฟาจากเอกชนในราคาตามที่ตกลงในสัญญา แมปริมาณการใชไฟฟาของประชาชนในแต่ละเดือนจะมีมากนอยตางกันไปก็ตาม เมื่อความต้องการใชไฟฟา ของประชาชนลดลง รัฐไม่แจงให้เอกชนลดการผลิตไฟฟาหรือลดการจายไฟฟา แต่รัฐกลับแจงให้ กฟผ. ลดการผลิตไฟฟาหรือลดการจายไฟฟาเพื่อให้เอกชนสามารถคงการผลิตไฟฟาได้เต็มจํานวนตามสัญญา ที่ทําไวกับเอกชน นอกจากนี้ ในการคํานวณอัตราคาไฟฟา รัฐนําตนทุนราคาและปริมาณการผลิตไฟฟาทั้งหมด มาคิดคํานวณคาไฟฟาต่อหนวย โดยมิได้คิดคํานวณจากตนทุนการผลิตและปริมาณการใชไฟฟาที่แทจริง โดยรัฐต้องจายคาความพรอมจายให้ผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ และรัฐต้องจายเงินชดเชยให้ผู้ผลิตไฟฟา เอกชนรายเล็กและรายเล็กมากตั้งแต่ป 2550 ถึงป 2565 ไม่นอยกวาเจ็ดแสนลานบาท ซึ่งเงินจํานวนนี้ถูกผลักเป็นสวนหนึ่งของอัตราคาไฟฟา เป็นกรณีที่รัฐรับประกันความเสี่ยงให้เอกชนเกินสมควร เสมือนเป็นการเอื้อประโยชนให้เอกชน อีกทั้งรัฐสงเสริมให้ประชาชนผลิตพลังงานไฟฟาจากแสงอาทิตย เพื่อใชเองโดยรัฐรับซื้ออยางไม่มีเงื่อนไข ทําให้มีกําลังผลิตไฟฟาสํารองเกินความต้องการใชไฟฟาของประเทศ สงผลให้ประชาชนเป็นผู้รับภาระคาไฟฟาที่สูงขึ้น 4. รัฐสามารถให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาโดยวิธีการอื่นนอกจากการทําสัญญา รับซื้อไฟฟา เชน การให้สัมปทานกิจการไฟฟาแกเอกชน หรือการรวมลงทุนกับเอกชน เป็นตน ซึ่งเป็นวิธีการที่ทําให้รัฐยังคงมีกรรมสิทธิ์ความเป็นเจ้าของในโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐาน ของกิจการไฟฟา ทั้งยังสงผลให้รัฐและประชาชนได้รับประโยชนจากกิจการไฟฟาอยางแทจริง เนื่องจากรัฐไม่ต้องเสี่ยงกับการลงทุนหรือผลประกอบการ ภาระความเสี่ยงจะตกอยู่กับเอกชนผู้ประมูล ซึ่งเป็นเจ้าของสัมปทานหรือคู่สัญญาผู้รวมลงทุนแทน และทําให้เกิดการแขงขันระหวางเอกชน ที่ได้สัมปทานกิจการไฟฟาในเรื่องราคาและการบริการโดยประชาชนจะเป็นผู้ได้รับประโยชน ผู้รองขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 วา ยุทธศาสตร กระทรวงพลังงานและแผน PDP รวมทั้งการดําเนินงานของผู้ถูกรองที่ 1 ขัดหรือแยงต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง และให้ผู้ถูกรองที่ 1 ปรับยุทธศาสตรกระทรวงพลังงาน ้ หนา 25 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

และแผน PDP ดังกลาว โดยให้โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการไฟฟาเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ หรือทําให้รัฐเป็นเจ้าของมากกวารอยละหาสิบเอ็ด ประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาเบื้องตนมีวา คํารองของผู้รองต้องด้วยรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับไวพิจารณาวินิจฉัย หรือไม่ เห็นวาเป็นกรณีที่ผู้รองกลาวอางวา ผู้ถูกรองที่ 1 กําหนดยุทธศาสตรกระทรวงพลังงานและแผน PDP ทําให้สัดสวนกําลังผลิตไฟฟาของรัฐ ซึ่งเป็นโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจําเป็น ต่อการดํารงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐลดลงต่ํากวารอยละหาสิบเอ็ด เป็นเหตุให้ประชาชน ต้องรับภาระคาไฟฟาสูงเกินความเป็นจริง เป็นการกระทําที่ขัดหรือแยงต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง ซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 บัญญัติให้สิทธิแกประชาชน และชุมชนที่จะติดตามและเรงรัดให้รัฐดําเนินการ รวมทั้งฟ้องรองหนวยงานของรัฐได้ การยื่นคํารอง ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ วิธีการ และเงื่อนไขที่บัญญัติไวใน พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 เมื่อขอเท็จจริงตามคํารองและคํารองเพิ่มเติมปรากฏวา ผู้รองมีหนังสือลงวันที่ 17 สิงหาคม 2563 ถึงผู้ถูกรองที่ 1 ขอให้แกไขการกระทําที่ขัดต่อกฎหมายตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ วาด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 วรรคหนึ่ง (1) และมีหนังสือ ลงวันที่ 12 มกราคม 2564 และวันที่ 22 มกราคม 2564 เสนอเรื่องต่อผู้ตรวจการแผนดิน และผู้ตรวจการแผนดินเห็นวาผู้ถูกรองที่ 1 ยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถวนตามรัฐธรรมนูญ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ จึงเสนอเรื่องต่อผู้ถูกรองที่ 2 ทราบถึงการดังกลาวตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ วาด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 วรรคหนึ่ง (2) ผู้ถูกรองที่ 2 พิจารณาความเห็นของผู้ตรวจการแผนดินแล้ว มีมติมอบหมายหนวยงานที่เกี่ยวของพิจารณา และเสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของผู้ถูกรองที่ 2 ต่อมาเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน 2565 ผู้ถูกรองที่ 2 มีมติรับทราบและเห็นชอบตามที่หนวยงานดังกลาวเสนอ ผู้รองเห็นวาการสั่งการ ของผู้ถูกรองที่ 2 ยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถวนตามรัฐธรรมนูญ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ จึงยื่นคํารองขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มำตรา 51 เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2565 อันเป็นวันกอนที่ผู้รองจะได้รับแจงการสั่งการของผู้ถูกรองที่ 2 จากผู้ตรวจการแผนดิน ้ หนา 26 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

และผู้ถูกรองที่ 1 แต่กอนการพิจารณาคํารองนี้ ผู้รองยื่นคํารองเพิ่มเติมและสงหนังสือผู้ตรวจการแผนดิน ลงวันที่ 25 สิง หาคม 2565 และหนังสือของผู้ถูกรองที่ 1 ลงวันที่ 6 กันยายน 2565 ที่แจงการสั่งการของผู้ถูกรองที่ 2 ให้ผู้รองทราบตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาด้วยวิธีพิจารณา ของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 วรรคหนึ่ง (3) กรณีต้องด้วยหลักเกณฑ วิธีการ และเงื่อนไข ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 51 ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญวาด้วยวิธีพิจารณา ของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 45 จึงมีคําสั่งรับคํารองไวพิจารณาวินิจฉัย และให้ผู้ถูกรองทั้งสอง ยื่นคําชี้แจงแกขอกลาวหา ผู้ถูกรองที่ 1 ยื่นคําชี้แจงแกขอกลาวหาและคําชี้แจงแกขอกลาวหาเพิ่มเติม และเอกสารประกอบ สรุปได้ดังนี้ 1. เจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 กําหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องจัดหรือดําเนินการ ให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนอยางทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอยางยั่งยืน มิให้รัฐกระทําด้วยประการใดให้โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ที่เป็นของรัฐตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือจะทําให้รัฐถือหุนนอยกวาเอกชนไม่ได้ และรัฐต้องดูแล มิให้มีการเรียกเก็บคาบริการจนเป็นภาระแกประชาชนเกินสมควร ซึ่งมีเจตนารมณเชนเดียวกับ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84 (11) ที่หามแปรรูปโครงสราง หรือโครงขายสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ หากจําเป็นต้องแปรรูปให้ทําได้เฉพาะกิจการบางสวนที่มิใชโครงสรางหรือโครงขายสาธารณูปโภค ขั้นพื้นฐานของรัฐและต้องมิให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน เชน รางหรือสถานีรถไฟ สถานีรถไฟฟา เสา สายสง โครงขายหรือเครือขายโทรคมนาคม ดาวเทียมหรือวงโคจรดาวเทียม เป็นตน และการทําให้รัฐวิสาหกิจที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จําเป็นต่อการดํารงชีวิตและกระทบความมั่นคงของรัฐ ตกเป็นของเอกชนจะกระทํามิได้ รัฐวิสาหกิจดังกลาว เชน การประปา การไฟฟา การทาเรือ สนามบิน การโทรคมนาคม เป็นตน ทั้งนี้ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับกําหนดให้โครงสราง หรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่รัฐเป็นเจ้าของอยู่กอนแล้วอยู่ในขอหามมิให้กระทํา ด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐเป็นเจ้าของนอยกวารอยละหาสิบเอ็ด ้ หนา 27 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

2. ผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ โครงสรางกิจการไฟฟาในปจจุบันเป็นรูปแบบ Enhanced Single Buyer Model (ESB) โดย กฟผ. เป็นผู้ผลิตและเป็นผู้รับซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ ผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็ก และรับซื้อไฟฟาจากตางประเทศเพียงรายเดียว โดยมีการไฟฟานครหลวง (กฟน.) และการไฟฟาสวนภูมิภาค (กฟภ.) เป็นผู้รับซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็กมาก ซึ่ง กฟผ. จะจําหนายไฟฟาผานระบบสงไฟฟา ซึ่งเป็นของ กฟผ. เพียงผู้เดียวให้ กฟน. หรือ กฟภ. แล้วแต่กรณี เพื่อจําหนายไฟฟาให้ผู้ใชไฟฟา ทั้งนี้ ในการสั่งการเดินเครื่องโรงไฟฟาไม่วาจะเป็นโรงไฟฟาของ กฟผ. หรือโรงไฟฟาของเอกชนทั้งในประเทศและตางประเทศ มีศูนยควบคุมระบบไฟฟาอยู่ภายใตกิจการระบบสงไฟฟา ของ กฟผ. ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและเป็นหนวยงานเดียวที่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบสงไฟฟา และกิจการควบคุมระบบไฟฟา เป็นผู้ทําหน้าที่สั่งการเดินเครื่องโรงไฟฟาดังกลาว และมีคุณภาพ ด้วยตนทุนที่เหมาะสมในการจําหนายไฟฟา นอกจากนี้ ความมั่นคงของระบบไฟฟาไม่ได้ขึ้นอยู่กับ ระบบผลิตไฟฟาเพียงอยางเดียว แต่รวมถึงระบบสงและระบบจําหนายไฟฟาด้วย ซึ่ง กฟผ. กฟน. และ กฟภ. มีหน้าที่ในการดูแลและพัฒนาระบบไฟฟาดังกลาวให้มีความมั่นคง ยืดหยุน และมีความเชื่อถือได้ รองรับการจัดหาไฟฟาและรูปแบบการผลิตไฟฟาที่เปลี่ยนแปลงไป โดยเฉพาะการเปลี่ยนแปลง ของระบบไฟฟาที่จะมีโรงไฟฟาพลังงานหมุนเวียนเขามาในระบบไฟฟามากยิ่งขึ้น ดังนั้น การให้เอกชน มีสวนรวมในการผลิตไฟฟายอมเป็นการเสริมสรางความมั่นคงทางพลังงาน ปองกันการขาดแคลนไฟฟา ในสภาวะที่ประเทศไทยกําลังพัฒนาอุตสาหกรรมและกิจการอื่น ๆ อันสงผลให้ความต้องการใชไฟฟา เพิ่มมากขึ้นอยางต่อเนื่อง ไม่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ และในกรณีผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ ไม่สามารถปฏิบัติตามสัญญาได้ไม่วาด้วยเหตุผลใด กฟผ. สามารถใชสิทธิเขาควบคุมโรงไฟฟาของเอกชนได้ เพื่อปองกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นต่อการจัดหาไฟฟาและความมั่นคงทางพลังงานของประเทศ สําหรับกรณีไฟฟาดับเมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2561 เป็นระบบปองกันอัตโนมัติโดยตัดการเชื่อมโยง โรงไฟฟาออกจากระบบโครงขายไฟฟาเมื่อเกิดเหตุฉุกเฉิน ไม่วาจะเป็นโรงไฟฟาของรัฐหรือของเอกชน ซึ่งเป็นไปตามขอกําหนดเกี่ยวกับระบบโครงขายไฟฟา และผู้ถูกรองที่ 1 ได้ดําเนินการแกไขขอกําหนด เกี่ยวกับระบบโครงขายไฟฟาดังกลาวแล้ว 3. ผลกระทบต่ออัตราคาไฟฟา กรณีการรับซื้อไฟฟาจากเอกชนมิได้สงผลให้อัตราคาไฟฟาสูงขึ้น เนื่องจากการรับซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ ใชวิธีการประมูล โดยพิจารณาจากดานเทคนิค ้ หนา 28 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

และขอเสนอดานราคาต่ําที่สุด สวนการรับซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็กที่ใชเชื้อเพลิงฟอสซิล ได้ประกาศอัตรารับซื้อโดยอิงกับตนทุนที่หลีกเลี่ยงได้จาก กฟผ. ดังนั้น การรับซื้อไฟฟาจากเอกชน ไม่ทําให้ตนทุนการผลิตไฟฟาเป็นภาระกับประชาชนเมื่อเทียบกับกรณีที่ กฟผ. ดําเนินการเอง ยกเวนในกรณีการรับซื้อไฟฟาจากเอกชนรายเล็กและผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็กมากที่ใชพลังงานหมุนเวียน ซึ่งรัฐต้องการสนับสนุนและมีความจําเป็นที่จะต้องรับซื้อไฟฟาในอัตราที่สูงกวาตนทุนการผลิตไฟฟา จากโรงไฟฟาที่ใชเชื้อเพลิงฟอสซิล แต่ในปจจุบันราคารับซื้อไฟฟาจากพลังงานหมุนเวียนมีราคาลดลง อยางต่อเนื่อง ทั้งนี้ ราคารับ ซื้อที่จายให้เอกชนมีการกําหนดไวชัดเจนในสัญญาซื้อขายไฟฟา โดยกําหนดลวงหน้า 20 ถึง 25 ป ตามอายุสัญญาจึงไม่สามารถเปลี่ยนแปลงได้ 4. สาเหตุที่ทําให้อัตราคาไฟฟาแพงในปจจุบัน เนื่องจากคาเชื้อเพลิงกาซธรรมชาติเพิ่มสูงขึ้น ตั้งแต่ปลายป 2564 ซึ่งกาซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงที่ใชในการผลิตไฟฟามากกวารอยละหาสิบ ของเชื้อเพลิงที่ใชในการผลิตไฟฟาทั้งหมด ผู้ถูกรองที่ 1 บริหารจัดการเพื่อบรรเทาผลกระทบ จากราคาพลังงานต่อภาระคาครองชีพของประชาชนโดยลดการนําเขากาซธรรมชาติจากตางประเทศ และเพิ่มการผลิตไฟฟาจากแหลงอื่นที่มีราคาถูกกวา เชน การรับซื้อไฟฟาจากโรงไฟฟาพลังน้ํา ของสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว การใชน้ํามันแทนกาซธรรมชาติ เป็นตน ระบบไฟฟา ของประเทศที่มีโรงไฟฟาหลากหลายประเภทและมีกําลังผลิตไฟฟาสํารองทําให้มีความยืดหยุน ในการบริหารจัดการระบบผลิตไฟฟาและตนทุนอัตราคาไฟฟาอยางมั่นคงและมีประสิทธิภาพ 5. ความเป็นมาของนโยบายการบริหารจัดการพลังงานดานไฟฟา คณะกรรมการนโยบาย พลังงานแห่งชาติ (กพช.) มีหน้าที่จัดทํานโยบายพลังงานรวมถึงการพัฒนากําลังผลิตไฟฟาของประเทศ โดยในป 2532 มีมติเห็นชอบหลักเกณฑให้เอกชนเขามามีบทบาทในการผลิตไฟฟา เพื่อเพิ่มผลผลิต และศักยภาพในกิจการพลังงาน ให้ผู้บริโภคมีพลังงานใชอยางเพียงพอในราคาที่เหมาะสม ลดภาระการลงทุนของรัฐ และลดภาระหนี้สาธารณะของประเทศ สงเสริมการผลิตไฟฟาจากพลังงานทดแทนและให้มีการผลิตไฟฟา ในพื้นที่ที่ต้องการใชไฟฟาเพื่อลดความสูญเสียในระบบไฟฟา โดยในป 2535 กพช. จัดทําแผน PDP ฉบับแรก เพื่อใชเป็นแผนจัดหาไฟฟาของประเทศระยะเวลา 20 ป ต่อมามีการปรับโครงสรางกิจการไฟฟา และองคกรกํากับดูแลกิจการไฟฟาไปเป็นรูปแบบ ESB และอยู่ภายใตผู้ถูกรองที่ 1 ซึ่งองคกรกํากับดูแล ้ หนา 29 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

กิจการไฟฟาทําหน้าที่กํากับดูแลดานราคาคาบริการ คุณภาพ และการลงทุนในกิจการไฟฟาให้มีความเหมาะสม เพียงพอรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ให้ความเป็นธรรมแกนักลงทุนและคุมครองผู้บริโภค ในป 2557 กพช. มีมติเห็นชอบแผน PDP 2015 โดยให้ความสําคัญกับความมั่นคงของระบบไฟฟา ลดการพึ่งพิงเชื้อเพลิงกาซธรรมชาติในการผลิตไฟฟา เพิ่มสัดสวนโรงไฟฟาถานหินโดยใชเทคโนโลยีสะอาด จัดหาไฟฟาจากตางประเทศไม่เกินรอยละ 20 ของกําลังผลิตไฟฟาในระบบ สงเสริมการผลิตไฟฟา จากพลังงานหมุนเวียน กําลังผลิตไฟฟาสํารองไม่ต่ํากวารอยละ 15 ของความต้องการพลังงานไฟฟาสูงสุด นโยบายผู้ผลิตไฟฟารายใหญ และผู้ผลิตไฟฟารายเล็ก ดําเนินการตามสัญญาที่มีขอผูกพัน อยางไรก็ตาม รัฐบาลประกาศยุทธศาสตรชาติ 20 ป เพื่อเสริมสรางความมั่นคงดานพลังงาน จัดหาและพัฒนา โครงสรางพื้นฐานดานพลังงาน บริหารจัดการพลังงานให้มีประสิทธิภาพ มีการแขงขันอยางเป็นธรรม และมีราคาที่เหมาะสม ผู้ถูกรองที่ 2 จึงเห็นชอบแผน PDP 2018 ตามที่ผู้ถูกรองที่ 1 ปรับปรุงให้สอดคลอง กับขอเท็จจริง นโยบายของรัฐบาล และยุทธศาสตรชาติ 20 ป โดยให้ความสําคัญกับความมั่นคงที่เหมาะสม เพื่อรองรับเหตุวิกฤตดานพลังงานและมีการเพิ่มความยืดหยุนของระบบไฟฟา สงเสริมการผลิตไฟฟา จากพลังงานทดแทน ทั้งนี้ เพื่อให้สอดคลองกับทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศที่คาดการณวา จะมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจระยะยาวรอยละ 3.8 ต่อป และต่อมาผู้ถูกรองที่ 2 เห็นชอบ แผน PDP 2018 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1 โดยปรับแผนการจายไฟฟาของโรงไฟฟาพลังงานหมุนเวียน ให้สอดคลองกับนโยบายโรงไฟฟาชุมชนเพื่อเศรษฐกิจฐานราก ปรับแผนการจายไฟฟาเขาระบบ และแผนปลดโรงไฟฟาออกจากระบบของโรงไฟฟาหลักประเภทเชื้อเพลิงฟอสซิลบางแห่งให้มีความเหมาะสม 6. แผน PDP จัดทําขึ้นโดยคณะอนุกรรมการพยากรณและจัดทําแผนพัฒนากําลังผลิตไฟฟา ของประเทศที่ผู้ถูกรองที่ 1 แต่งตั้งขึ้น ประกอบด้วยผู้แทนจากทุกภาคสวนที่เกี่ยวของ เชน สํานักงาน สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการกํากับกิจการพลังงาน (กกพ.) สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย กฟผ. กฟน. กฟภ. สมาคมผู้ผลิตไฟฟาเอกชน และนักวิชาการ เป็นตน โดยมีหน้าที่พยากรณความต้องการใชไฟฟาของประเทศให้สอดคลองกับอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ ที่ประมาณการโดยสํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติซึ่งมีการทบทวนทุก 3 ถึง 5 ป 7. เอกชนมีความเสี่ยงในการดําเนินกิจการที่ต้องปฏิบัติตามสัญญารับซื้อไฟฟาที่มีมาตรการบังคับ และควบคุมให้เอกชนได้รับคาตอบแทนสอดคลองกับตนทุนอยางเหมาะสม สัญญาซื้อขาย ไฟฟา ้ หนา 30 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

กําหนดให้กรณีผู้ผลิตไฟฟาเอกชนผิดสัญญาไม่สามารถผลิตไฟฟาได้ตามสัญญา มีบทลงโทษต้องเสียคาปรับ และรัฐสามารถใชสิทธิเขาควบคุมโรงไฟฟาเอกชนได้ ( Step - in Right) ทั้งนี้ รางสัญญารับซื้อไฟฟา ระหวางรัฐและเอกชนผานการตรวจสอบจากสํานักงานอัยการสูงสุดกอนมีการลงนามในสัญญา 8. การดําเนินการโดยวิธีอื่นนอกจากการทําสัญญาซื้อขายไฟฟากับเอกชนไม่มีความเหมาะสม เนื่องจากกิจการไฟฟาไม่อยู่ในบังคับที่จะต้องดําเนินการตามพระราชบัญญัติวาด้วยการให้เอกชน เขารวมงานหรือดําเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 และการให้เอกชนต้องโอนทรัพย์สิน ที่ใชในการผลิตไฟฟาให้รัฐเมื่อหมดระยะเวลาของสัญญา เป็นภาระเกินสมควรทําให้รัฐต้องรื้อถอน อุปกรณที่หมดสภาพและไม่สามารถใชงานได้ เนื่องจากโรงไฟฟาพลังงานความรอนมีอายุการใชงาน ประมาณ 25 ป ซึ่งเมื่อหมดระยะเวลาของสัญญา โรงไฟฟาดังกลาวยอมเสื่อมสภาพและมีเทคโนโลยี ที่ไม่เหมาะสมแล้ว และรัฐโดย กฟผ. มีอุปสรรคในการพัฒนาโครงการโรงไฟฟาในทางปฏิบัติ ทําให้ไม่สามารถ กอสรางโรงไฟฟาให้เพียงพอต่อความต้องการใชไฟฟาของประเทศได้ทั้งหมด ประกอบกับตามแผน PDP 2018 ฉบับปรับปรุงครั้งที่ 1 ประเทศไทยมีความจําเป็นต้องพัฒนาโรงไฟฟาอีกประมาณ 48 , 000 เมกะวัตต เพื่อทดแทนโรงไฟฟาเดิมที่หมดอายุและรองรับความต้องการใชไฟฟาที่เพิ่มขึ้น ประมาณการงบประมาณ ที่รัฐต้องใชจายจํานวน 2.7 ลานลานบาท หรือคิดเป็นจํานวนมากกวาสองแสนลานบาทต่อป สงผลให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มขึ้นและกระทบต่อกรอบความยั่งยืนทางการคลังของประเทศ ผู้ถูกรองที่ 2 ยื่นคําชี้แจงแกขอกลาวหาและเอกสารประกอบ สรุปได้วา กรณีผลกระทบ ต่อความมั่นคงของรัฐ ผลกระทบต่ออัตราคาไฟฟา สาเหตุที่ทําให้อัตราคาไฟฟาแพงในปจจุบัน และความเป็นมาของนโยบายการบริหารจัดการพลังงานดานไฟฟาสอดคลองกับผู้ถูกรองที่ 1 และเพิ่มเติมในสวนที่เกี่ยวกับเจตนารมณของรัฐธรรมนูญนั้น รัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง มีเจตนารมณเพื่อบังคับมิให้รัฐกระทําด้วยประการใดให้โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐาน ของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่เป็นของรัฐตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐถือหุน นอยกวาเอกชนไม่ได้ อันมุงหมายมิให้มีการแปรรูปกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่เป็นทรัพย์สินของรัฐ ซึ่งสอดคลองกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84 (11) ที่มีเจตนารมณในการปกปองหรือคุมครองทรัพย์สินที่เป็นของรัฐสําหรับใชเพื่อการให้บริการ ้ หนา 31 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ในกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานโดยให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องไม่กระทําด้วยประการใดให้ทรัพย์สินของรัฐ ที่มีอยู่นั้นตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐเป็นเจ้าของนอยลงกวารอยละหาสิบเอ็ด อันจะทําให้เกิด ผลกระทบต่อการให้บริการแกประชาชน กิจการไฟฟาเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันเป็นบริการสาธารณะ ที่รัฐจัดทําเพื่ออํานวยประโยชนแกประชาชนในสิ่งอุปโภคที่จําเป็นต่อการดําเนินชีวิตเป็นการทั่วไป คําวา “ โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐ ” ในกิจการไฟฟา หมายถึง โครงสรางและโครงขายขั้นพื้นฐาน อันได้แก สถานีผลิตไฟฟา เสาไฟฟา และสายสงไฟฟา เป็นตน ที่เป็นทรัพย์สินของรัฐ การที่รัฐให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาเป็นกรณีที่รัฐ ดําเนินการให้มีพลังงานไฟฟาที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานโดยให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการจัดทํา บริการสาธารณะ และเพิ่มชองทางในการจัดหาพลังงานไฟฟาเพื่อประโยชนต่อการให้บริการประชาชน โดยเอกชนที่ได้รับใบอนุญาตให้ประกอบกิจการไฟฟาจะต้องจัดหาหรือจัดให้มีโรงไฟฟาหรือแหลงผลิตไฟฟา รวมทั้งระบบโครงขายไฟฟา เพื่อให้การประกอบกิจการเป็นไปตามที่ได้รับอนุญาต อยางไรก็ตาม สิ่งที่เอกชนจัดหาหรือจัดให้มีดังกลาวเป็นโครงสรางหรือโครงขายของกิจการไฟฟาที่เป็นทรัพย์สินของเอกชน สําหรับเพื่อใชในการประกอบกิจการไฟฟาของเอกชนเอง และมิใชโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐาน สําหรับใชเพื่อการให้บริการในกิจการสาธารณูปโภคที่เป็นทรัพย์สินของรัฐตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง เพื่อประโยชนแห่งการพิจารณา อาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ วาด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 27 วรรคสาม ศาลรัฐธรรมนูญให้ผู้ถูกรองที่ 1 ผู้วาการการไฟฟาฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (ผู้วาการ กฟผ.) ผู้วาการการไฟฟานครหลวง (ผู้วาการ กฟน.) ผู้วาการการไฟฟาสวนภูมิภาค (ผู้วาการ กฟภ.) ประธานกรรมการกํากับกิจการพลังงาน (ประธาน กกพ.) ประธานสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจการไฟฟาฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (ประธาน สร. กฟผ.) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เลขาธิการวุฒิสภา รองศาสตราจารย ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ และประธานมูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ประธาน TDRI) จัดทําความเห็นและจัดสงเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวของยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ สรุปสาระสําคัญดังนี้ ้ หนา 32 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

1. เจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 และพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา และเลขาธิการวุฒิสภา จัดทําความเห็นและจัดสงเอกสาร ดังนี้ (1) เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จัดสงสําเนาเอกสารการประชุมคณะกรรมการ รางรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวของกับการพิจารณารัฐธรรมนูญ มาตรา 56 สรุปได้วาสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน หรือโครงสรางพื้นฐานต้องกําหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐ และรัฐควรต้องมีการควบคุมกํากับที่ดี และมีการพัฒนาอยางต่อเนื่อง ในปจจุบันโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภค ขั้นพื้นฐานของรัฐมีเพียงรถไฟและไฟฟา โดยบังคับรัฐมิให้นําทรัพย์สินที่เป็นของรัฐอยู่เดิมไปแปรรูป การให้บริการสาธารณูปโภคดังกลาวตกเป็นของเอกชน แต่รัฐอาจเปดโอกาสให้เอกชนเป็นผู้ลงทุน ในโครงสรางหรือโครงขายบริการสาธารณูปโภคขึ้นใหมในอนาคตและได้รับสัมปทานในการดําเนินการ ให้บริการแกประชาชนได้ ซึ่งรัฐอาจมีหุนในกิจการดังกลาวนอยกวารอยละหาสิบเอ็ดก็ได้ เพราะกิจการของรัฐ ที่ไม่ใชกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ ยอมสามารถให้เอกชนเขามาดําเนินการแทนรัฐได้ (2) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา จัดทําความเห็นสรุปได้วา การให้เอกชน เขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาเป็นการเพิ่มชองทางในการจัดหาพลังงานไฟฟา และให้เอกชน เขามามีสวนรวมในการจัดทําบริการสาธารณะ โดยเอกชนที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการไฟฟา ต้องจัดหาหรือจัดให้มีโรงไฟฟาหรือระบบโครงขายไฟฟาซึ่งเป็นทรัพย์สินที่เป็นโครงสรางหรือโครงขาย ของกิจการไฟฟาที่เป็นของเอกชน แต่มิใชทรัพย์สินที่เป็นโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการไฟฟา ที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 (3) เลขาธิการวุฒิสภา จัดสงสําเนาเอกสารหลักฐานที่เกี่ยวของกับการพิจารณา รางพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. … สรุปได้วาหลักการและเหตุผลการพิจารณา ให้ความเห็นเกี่ยวกับพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 5 เฉพาะคําวา “ กิจการไฟฟา ” “ ระบบโครงขายพลังงาน ” “ ระบบไฟฟา ” “ ระบบผลิตไฟฟา ” “ ระบบสงไฟฟา ” และ “ ระบบจําหนายไฟฟา ” เป็นการกําหนดถอยคําและความหมายโดยหนวยงานผู้รับผิดชอบ ้ หนา 33 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ที่มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามรางพระราชบัญญัตินี้ ซึ่งมีการแกไขเพิ่มเติมให้ถูกต้องและสอดคลองกับความเป็นจริง เพื่อเป็นตัวกําหนดขอบเขตในการปฏิบัติงานของแต่ละหนวยงานที่เกี่ยวของนั้นวาจะสามารถปฏิบัติ หรือดําเนินการในสวนที่ตนต้องรับผิดชอบตามรางพระราชบัญญัตินี้อยางไร เพียงใด เนื่องจากกิจการไฟฟา เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันเป็นบริการสาธารณะที่จัดทําเพื่ออํานวยประโยชนแกประชาชน ในสิ่งอุปโภคที่จําเป็นต่อการดําเนินชีวิตเป็นการทั่วไป จึงเป็นหน้าที่ข องรัฐที่จะเป็นผู้รับผิดชอบ ที่จะต้องจัดให้มีหรือดําเนินการให้มีพลังงานไฟฟาให้แกประชาชนได้อยางทั่วถึงและเพียงพอต่อความต้องการ เพื่อความมั่นคงทางดานพลังงานของประเทศ โดยรัฐอาจเปดโอกาสให้เอกชนเขามามีสวนรวม ในการดําเนินการภายใตการกํากับดูแลของรัฐได้ 2. ยุทธศาสตรกระทรวงพลังงานและแผน PDP ที่เกี่ยวของ ผู้ถูกรองที่ 1 จัดสงเอกสารหลักฐาน ที่เกี่ยวของสรุปได้วา ผู้ถูกรองที่ 1 มีภารกิจหลักในการกําหนดนโยบาย แผน และมาตรการดานพลังงาน ของประเทศ โดยยุทธศาสตรกระทรวงพลังงาน มีเนื้อหาที่เกี่ยวของกับการให้เอกชนมีสวนรวม ในการผลิตไฟฟา ปรากฏอยู่ในยุทธศาสตรที่ 1 เปาประสงคที่ 1.1 กลยุทธที่ 1.1.4 ยุทธศาสตรที่ 2 เปาประสงคที่ 2.3 กลยุทธที่ 2.3.1 และยุทธศาสตรที่ 3 เปาประสงคที่ 3.2 กลยุทธที่ 3.2.3 สําหรับแผน PDP 2015 แผน PDP 2018 และแผน PDP 2018 ฉบับปรับปรุง ครั้งที่ 1 เป็นแผนหลักในการจัดหาพลังงานของประเทศ เปดโอกาสให้เอกชนหรือประชาชนเขามามีสวนรวม ในการผลิตไฟฟาตามที่รัฐบาลสงเสริมให้เอกชนเขามามีบทบาทในการผลิตไฟฟาตั้งแต่ป 2532 เพื่อเพิ่มผลผลิตและศักยภาพในกิจการพลังงาน ผู้บริโภคมีพลังงานใชอยางเพียงพอในราคาที่เหมาะสม ลดภาระการลงทุนของรัฐและลดภาระหนี้ของประเทศ 3. ขอมูลสัดสวนความเป็นเจ้าของระหวางรัฐและเอกชนในกิจการไฟฟา ผู้วาการ กฟผ. , รองศาสตราจารย ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ , ประธาน TDRI, ผู้วาการ กฟน. และผู้วาการ กฟภ. จัดทําความเห็นดังนี้ (1) ผู้วาการ กฟผ. , รองศาสตราจารย ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ และประธาน TDRI จัดทําความเห็นสรุปได้วารัฐและเอกชนมีสัดสวนความเป็นเจ้าของในกิจการไฟฟา (ขอมูลป 2564) ดังนี้ (1) ระบบผลิตไฟฟา กฟผ. มีสัดสวนกําลังผลิตไฟฟาประมาณรอยละ 32 และเอกชน มีสัดสวนกําลังผลิตไฟฟาประมาณรอยละ 68 (2) ระบบสงไฟฟา กฟผ. เป็นเจ้าของรายเดียว ้ หนา 34 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

และ (3) ระบบจําหนายไฟฟา กฟน. และ กฟภ. เป็นเจ้าของสวนใหญ สําหรับ กฟผ. ฐานทัพเรือสัตหีบ และผู้ผลิตไฟฟารายเล็กจําหนายไฟฟาเองให้ลูกคาในเขตรับผิดชอบของตนแต่เป็นเพียงสวนนอย (2) ผู้วาการ กฟน. และผู้วาการ กฟภ. จัดทําความเห็นสรุปได้วารูปแบบโครงสราง กิจการไฟฟาแบบ ESB ประกอบด้วยสัดสวนการผลิตไฟฟาของ กฟผ. และผู้ผลิตไฟฟาเอกชน ทั้งผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ และผู้ผลิตไฟฟารายเล็ก รวมทั้งการนําเขาไฟฟาจากตางประเทศ และจําหนายไฟฟาผานระบบสงไฟฟาให้ กฟน. และ กฟภ. เพื่อจําหนายไฟฟาให้ผู้ใชไฟฟาในเขตพื้นที่ โดยในปจจุบัน กพช. เห็นชอบให้ผู้ผลิตไฟฟาขนาดเล็กมากสามารถจําหนายไฟฟาให้ กฟน. และ กฟภ. ได้เชนกัน 4. ผลกระทบต่อความมั่นคง ผู้วาการ กฟผ. , รักษาการ ประธาน สร. กฟผ. และประธาน สร. กฟผ. จัดทําความเห็นดังนี้ (1) ผู้วาการ กฟผ. , รักษาการ ประธาน สร. กฟผ. และประธาน สร. กฟผ. จัดทําความเห็นสรุปได้วากรณีเคยเกิดปญหาไฟฟาดับในหลายพื้นที่ของประเทศไทย โรงไฟฟาเอกชน ได้ปลดตัวจากระบบไฟฟาเพื่อปองกันความเสียหายต่อเครื่องจักรของโรงไฟฟาเอกชน โดยรัฐไม่สามารถ สั่งการโรงไฟฟาเอกชนได้ ศูนยควบคุมระบบไฟฟาจึงสั่งการให้โรงไฟฟาหลายแห่งของ กฟผ. เดินเครื่อง ฉุกเฉินเพื่อนําระบบไฟฟากลับคืนสูภาวะปกติ การที่รัฐมีสัดสวนในกําลังผลิตไฟฟานอยเกินไปจะทําให้รัฐ ไม่สามารถทําหน้าที่รักษาเสถียรภาพของระบบไฟฟาทั้งประเทศไวได้ ซึ่งมีผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ (2) ผู้วาการ กฟผ. จัดสงสําเนาเอกสารหลักฐาน ได้แก สัญญาซื้อขายไฟฟากับเอกชน จํานวน 3 ฉบับ พรอมคําแปลโดยสรุปสาระสําคัญได้วาขอสัญญากําหนดให้ กฟผ. มีสิทธิเขาดําเนินการ เดินเครื่องโรงไฟฟาแทนผู้ผลิตไฟฟาเอกชนทั้งหมดหรือบางสวนเมื่อมีเหตุอันคาดหมายได้วาจะสงผลอยางรายแรง ต่อความสามารถในการเดินเครื่องและบํารุงรักษาโรงไฟฟาตามสัญญา ขอสัญญาที่กําหนดให้ กฟผ. มีสิทธิหักคาความพรอมจายเมื่อโรงไฟฟาของเอกชนมีความพรอมในการผลิตไฟฟาที่ลดลง และบทปรับกรณีการแจงขอมูลลาชาเกี่ยวกับความพรอมในการผลิตไฟฟาที่ลดลง 5. ผลกระทบต่ออัตราคาไฟฟา ผู้วาการ กฟผ. , ผู้วาการ กฟภ. , ผู้วาการ กฟน. , รองศาสตราจารย ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ , รักษาการ ป ร ะธาน สร. กฟผ. , ประธาน กกพ. และประธาน TDRI จัดทําความเห็นดังนี้ ้ หนา 35 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

(1) ผู้วาการ กฟภ. , ผู้วาการ กฟน. , รองศาสตราจารย ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ , รักษาการ ประธาน สร. กฟผ. , ประธาน กกพ. และประธาน TDRI จัดทําความเห็นสรุปได้วาการให้เอกชน มีสวนรวมในการผลิตไฟฟามีวัตถุประสงคเพื่อชวยลดภาระในการกอหนี้สาธารณะของรัฐสําหรับการลงทุน ในกิจการผลิตไฟฟา โดยให้เอกชนเป็นผู้ลงทุนแทนทําให้เกิดการแขงขันในกิจการผลิตไฟฟาตามนโยบายของรัฐ สงผลให้ประชาชนได้รับประโยชนจากการพัฒนาเทคโนโลยีดานการผลิตไฟฟาที่สูงขึ้น และลดภาระอัตราคาไฟฟา ทั้งนี้ การดําเนินการเพื่อวัตถุประสงคดังกลาวขึ้นอยู่กับสัญญาและการกํากับดูแลของรัฐในกิจการผลิตไฟฟา ที่ต้องมีการกําหนดเงื่อนไขที่เป็นประโยชนต่อรัฐหรือประชาชนด้วย (2) ประธาน กกพ. , ผู้วาการ กฟผ. , ผู้วาการ กฟน. และผู้วาการ กฟภ. จัดทําความเห็นสรุปได้วาการคํานวณอัตราคาไฟฟาที่เรียกเก็บจากประชาชนประกอบด้วย 3 สวนที่สําคัญ คือ สวนที่หนึ่ง คาไฟฟาฐาน ซึ่งคํานวณจากตนทุน ทั้งหมดที่ใชในการผลิตไฟฟาทั้งตนทุนปจจุบัน และประมาณการตนทุนในอนาคตทั้งในสวนของโรงไฟฟาของรัฐและโรงไฟฟาของเอกชน โดยมีขอพิจารณาสําคัญ จากประมาณการคาเชื้อเพลิงที่ใชในการผลิตไฟฟา ประกอบกับประมาณการคารับซื้อไฟฟาจากเอกชน ผู้ผลิตไฟฟาประกอบด้วยผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ ผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็ก และผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็กมาก เพื่อนํามาคํานวณระหวางประมาณการตนทุนทั้งหมดกับประมาณการปริมาณการใชไฟฟาของทั้งประเทศ เป็นอัตราคาไฟฟาฐาน สวนที่สอง คาไฟฟาผันแปร (คา F t ) ซึ่งคํานวณจากตนทุนผันแปรของการผลิตไฟฟา ที่เปลี่ยนแปลงไปจากตนทุนคงที่ซึ่งคํานวณไวในคาไฟฟาฐาน โดยมีขอพิจารณาสําคัญจากคาเชื้อเพลิง ที่ใชในการผลิตไฟฟาที่เปลี่ยนแปลงไปในแต่ละชวงเวลา ทั้งนี้ กกพ. มีหน้าที่ทบทวนอัตราคาไฟฟาดังกลาว สําหรับอัตราคาไฟฟาฐานทบทวนตามรอบระยะเวลา 3 ถึง 5 ป และคา F t ทบทวนตามรอบระยะเวลา 4 เดือน เพื่อให้เป็นไปตามตนทุนและประมาณการใชไฟฟาอยางแทจริง และสวนที่ 3 ภาษีมูลคาเพิ่ม อัตรารอยละ 7 (3) ประธาน กกพ. จัดทําความเห็นสรุปได้วาการรับซื้อไฟฟากับผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ มีการแบงจายอัตราคาไฟฟาเป็น 2 สวนที่สําคัญ คือ สวนที่ 1 คาความพรอมจาย โดยคํานวณ จากตนทุนในการกอสรางโรงไฟฟาของเอกชนทั้งหมดและครอบคลุมคาใชจายที่ใชในการดําเนินการ ของโรงไฟฟา เชน คากอสรางโรงไฟฟา คาใชจายคงที่ในการผลิต คาอะไหลในการบํารุง รักษา คาประกันภัย และตนทุนการเงินซึ่งรวมถึงการชําระคืนเงินตนและดอกเบี้ย เป็นตน ซึ่งจะจายให้เอกชน ้ หนา 36 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ก็ต่อเมื่อโรงไฟฟากอสรางแล้วเสร็จและมีความพรอมที่จะผลิตไฟฟาได้ โดยทยอยจายตลอดอายุสัญญา 25 ป หากโรงไฟฟาไม่มีความพรอมหรือมีความพรอมลดลงก็จะถูกหักลดคาความพรอมจาย และถูกปรับได้ ซึ่งการจายคาความพรอมจายให้เอกชนมีความคุมคามากกวาการที่รัฐกอสรางโรงไฟฟาเองในดานประสิทธิภาพ และการบริหารจัดการ และสวนที่ 2 คาพลังงานไฟฟา เป็นคาเชื้อเพลิงที่จายให้เอกชนเมื่อศูนยควบคุม ระบบไฟฟาสั่งการให้โรงไฟฟาผลิตไฟฟา อีกทั้งผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญได้รับอัตราคาไฟฟา ตามอัตราการใชความรอนเฉลี่ยเพื่อการผลิตไฟฟา 1 หนวย ( Heat Rate) ที่กําหนดไวในสัญญา หากมีการใชเชื้อเพลิงเกินกวาที่กําหนดไว ผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญจะต้องรับภาระคาเชื้อเพลิงสวนเกิน ด้วยตัวเอง และไม่สามารถเรียกเก็บจากรัฐได้ ตนทุนที่จายให้ผู้ผลิตไฟฟาเอกชนมีลักษณะทํานองเดียวกันกับ ตนทุนที่จายให้ กฟผ. เพื่อลงทุนกอสรางโรงไฟฟา ระบบสงไฟฟา และระบบจําหนายไฟฟา รวมทั้ง คาเชื้อเพลิงการผลิตไฟฟาซึ่งเป็นคาใชจายที่รวมอยู่ในคาไฟฟาฐานที่เรียกเก็บจากประชาชนเชนกัน ซึ่งตนทุนที่จายให้ กฟผ. รัฐจะมีคาใชจายทันทีเมื่อเริ่มโครงการ โดยเป็นคาใชจายในการพัฒนา และดําเนินงานโรงไฟฟาเป็นการคิดอัตราคาไฟฟาลวงหน้าที่พิจารณาจากทรัพย์สินและคาใชจายทั้งหมด ที่เกี่ยวของกับการผลิตและการบริการของ กฟผ. รวมถึงประมาณการการลงทุนและคาใชจายของ กฟผ. ในอีก 5 ปขางหน้า ได้แก โรงไฟฟา ระบบสงไฟฟา และศูนยควบคุมระบบไฟฟา และยังรวมผลตอบแทนการลงทุนสําหรับกิจการไฟฟาของ กฟผ. ที่ กกพ. กําหนดไวในปจจุบัน ที่รอยละ 7.32 สวนการรับซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็กและรายเล็กมากเป็นกรณีที่ รัฐกําหนดอัตรารับซื้อไฟฟาตามตนทุนเทคโนโลยีของแต่ละประเภทเชื้อเพลิงที่รัฐต้องการสนับสนุน ให้มีการพัฒนาเทคโนโลยีนั้น เชน พลังงานหมุนเวียน หรือพลังงานสะอาด เป็นตน จึงมีความจําเป็น ที่รัฐต้องรับซื้อไฟฟาดังกลาวในอัตราที่สูงกวาการผลิตไฟฟาที่ใชเชื้อเพลิงฟอสซิล แต่ในปจจุบันราคารับซื้อไฟฟา จากพลังงานหมุนเวียนมีราคาลดลงอยางต่อเนื่องโดยสวนใหญมีตนทุนต่ํากวาคาไฟฟาเฉลี่ยของการไฟฟาแล้ว ปจจัยหลักที่ทําให้คาไฟฟาแพงขึ้นจึงไม่ได้เป็นผลมาจากกําลังผลิตไฟฟาสํารอง แต่เป็นผลมาจาก ราคากาซธรรมชาติที่สูงขึ้นอยางมีนัยสําคัญ (4) ผู้วาการ กฟน. และผู้วาการ กฟภ. จัดทําความเห็นสรุปได้วา การกอสรางโรงไฟฟา และการขยายระบบไฟฟาต้องมีการวางแผนลวงหน้าเพื่อรองรับกับการพยากรณความต้องการใชไฟฟาที่จะเกิดขึ้น เนื่องจากการกอสรางโรงไฟฟาและการขยายระบบไฟฟาต้องใชระยะเวลาในการดําเนินการ ซึ่งการพยากรณ ้ หนา 37 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ความต้องการใชไฟฟาและการวางแผนขยายระบบผลิตไฟฟาเป็นขอมูลพื้นฐานที่ใชในการจัดทําแผน PDP โดยคาพยากรณความต้องการใชไฟฟามีความสําคัญต่อการวางแผน PDP ถาระบุคาพยากรณ ความต้องการใชไฟฟาได้แมนยําจะทําให้การลงทุนในการขยายกําลังผลิตไฟฟาเพื่อรองรับความต้องการ การใชไฟฟาที่เพิ่มขึ้นเป็นไปอยางเหมาะสม (5) รักษาการ ประธาน สร. กฟผ. , รองศาสตราจารย ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ และประธาน TDRI จัดทําความเห็นสรุปได้วา การจัดทําแผนพัฒนากําลังผลิตไฟฟาของประเทศ เป็นปจจัยสําคัญที่จะสงผลกระทบต่ออัตราคาไฟฟา โดยแผน PDP พิจารณาบนพื้นฐานของคาพยากรณ ความต้องการใชไฟฟาในแต่ละป แต่คาพยากรณความต้องการใชไฟฟาของแผนดังกลาวสูงเกินความเป็นจริง สงผลให้มีการทําสัญญากับผู้ผลิตไฟฟาเอกชนและมีกําลังผลิตไฟฟามากเกินความต้องการใชไฟฟาที่แทจริง ซึ่งทําให้ประเทศมีปริมาณไฟฟาสํารองมากเกินไป ทั้งที่โรงไฟฟาหลายแห่งไม่ต้องเดินเครื่องผลิตไฟฟา เพราะระบบมีปริมาณไฟฟาเกินความต้องการ แต่โรงไฟฟาดังกลาวยังคงได้รับคาความพรอมจาย ซึ่งเป็นตนทุนในการคํานวณอัตราคาไฟฟาต่อไป นอกจากนี้ ประธาน TDRI ให้ความเห็นเพิ่มเติมวาขอมูลป 2564 ปรากฏวาระบบไฟฟา ของประเทศไทยมีปริมาณไฟฟาสํารองประมาณรอยละ 40 ทั้งที่มาตรฐานทั่วไปขององคการพลังงาน ระหวางประเทศ ( International Energy Agency) อยู่ที่ประมาณรอยละ 15 ของความต้องการ ไฟฟาสูงสุด (6) ผู้วาการ กฟผ. จัดทําความเห็นสรุปได้วา กฟผ. มีศักยภาพในการพัฒนาโครงการโรงไฟฟา ในอนาคต โดยการพัฒนากําลังผลิตไฟฟาทั้งในพื้นที่เดิมและพื้นที่ใหม ซึ่งรวมถึงโรงไฟฟานิวเคลียรขนาดเล็ก เพื่อความมั่นคงของระบบไฟฟาของประเทศให้มีเสถียรภาพ ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาคํารอง คํารองเพิ่มเติม คําชี้แจงแกขอกลาวหา คําชี้แจงแกขอกลาวหาเพิ่มเติม คําชี้แจงของหนวยงานและบุคคลที่เกี่ยวของ และเอกสารประกอบแล้วเห็นวา คดีเป็นปญหาขอกฎหมาย และมีพยานหลักฐานเพียงพอที่จะพิจารณาวินิจฉัยได้ จึงยุติการไตสวนตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ วาด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 มาตรา 58 วรรคหนึ่ง กําหนดประเด็นที่ต้องพิจารณา วินิจฉัยวา การกระทําของผู้ถูกรองที่ 1 และผู้ถูกรองที่ 2 ที่ให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟา ้ หนา 38 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

เป็นการปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องครบถวน ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่ ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง หรือไม่ พิจารณาแล้วเห็นวา รัฐธรรมนูญ มาตรา 3 วรรคสอง เป็นบทบัญญัติในหมวด 1 บททั่วไป บัญญัติวา “ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องคกรอิสระ และหนวยงานของรัฐ ต้องปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไป ตามรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และหลักนิติธรรม เพื่อประโยชนสวนรวมของประเทศชาติและความผาสุก ของประชาชนโดยรวม ” มาตรา 56 เป็นบทบัญญัติในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ โดยวรรคหนึ่ง บัญญัติวา “ รัฐต้องจัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชน อยางทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอยางยั่งยืน ” วรรคสอง บัญญัติวา “ โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐาน ของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทําด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐเป็นเจ้าของนอยกวารอยละหาสิบเอ็ดมิได้ ” วรรคสาม บัญญัติวา “ การจัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคตามวรรคหนึ่งหรือวรรคสอง รัฐต้องดูแลมิให้มีการเรียกเก็บคาบริการจนเป็นภาระแกประชาชนเกินสมควร ” และวรรคสี่ บัญญัติวา “ การนําสาธารณูปโภคของรัฐไปให้เอกชนดําเนินการทางธุรกิจไม่วาด้วยประการใด ๆ รัฐต้องได้รับ ประโยชนตอบแทนอยางเป็นธรรม โดยคํานึงถึงการลงทุนของรัฐ ประโยชนที่รัฐและเอกชนจะได้รับ และคาบริการที่จะเรียกเก็บจากประชาชนประกอบกัน ” รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 87 และรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84 (1) กําหนดให้รัฐต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจ แบบเสรีนิยมโดยอาศัยกลไกตลาด สําหรับการกําหนดให้เอกชนมีสวนรวมในการจัดหรือดําเนินการ ให้มีสาธารณูปโภคนั้น นับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 เป็นตนมา มีการรับรองให้ระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมต้องมีการแขงขันในการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจอยางเสรี ไม่มีการผูกขาดตัดตอนหรือจํากัดเสรีภาพในการประกอบกิจการโดยไม่จําเป็น โดยรัฐต้องไม่ประกอบกิจการ ที่มีลักษณะเป็นการแขงขันกับเอกชน และหามมิให้รัฐเขาไปเป็นผู้ประกอบกิจการทางเศรษฐกิจเสียเอง แต่มีขอยกเวนในกรณีที่มีความจําเป็นเพื่อประโยชนในการรักษาความมั่นคงของรัฐ การรักษา ผลประโยชนสวนรวม การจัดให้มีสาธารณูปโภค หรือการจัดทําบริการสาธารณะเทานั้น อยางไรก็ตาม รัฐมีอํานาจที่จะเขาไปแทรกแซงในทางเศรษฐกิจได้โดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายไม่วาจะเป็นการกําหนดยุทธศาสตร ้ หนา 39 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

หรือวางแผนทางเศรษฐกิจ การผูกขาดการดําเนินการทางเศรษฐกิจบางประเภทโดยหามมิให้เอกชน ดําเนินกิจการนั้นเวนแต่ได้รับอนุญาตจากรัฐ การจัดหรือดําเนินการให้มีกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ที่จําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนต้องพิจารณาจากบริบทของสังคมที่มีการเปลี่ยนแปลงไปในแต่ละชวงเวลา ตามหลักการแทรกแซงในทางเศรษฐกิจโดยรัฐ สําหรับกิจการสาธารณูปโภ คขั้นพื้นฐานในอดีต เมื่อสังคมมีความต้องการใชสาธารณูปโภคในการดํารงชีวิตของประชาชนและการพัฒนาประเทศมากขึ้น ในขณะที่เอกชนยังไม่สามารถประกอบกิจการนั้นได้เพราะขาดความพรอม รัฐมีความจําเป็นต้องเขามา จัดให้มีกิจการสาธารณูปโภคดังกลาวเพื่อให้เพียงพอต่อความต้องการใชสาธารณูปโภคนั้นโดยวางโครงสราง ของระบบสาธารณูปโภคให้เป็นไปอยางทั่วถึง เมื่อบริบทของสังคมเปลี่ยนแปลงไป เอกชนมีความสามารถ ที่จะดําเนินกิจการสาธารณูปโภคดังกลาวได้แล้ว รัฐอาจดําเนินกิจการเองหรือสนับสนุนให้เอกชนเขามามีสวนรวม ในการประกอบกิจการสาธารณูปโภคนั้นได้ภายใตการกํากับดูแลของรัฐ ทั้งนี้ การดําเนินการดังกลาว ต้องเป็นไปตามเจตนารมณของรัฐธรรมนูญที่มุงหมายให้ประชาชนมีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จําเป็น ต่อการดํารงชีวิตอยางเพียงพอและทั่วถึง รวมทั้งเพื่อให้สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานดังกลาวมีการพัฒนา อยางต่อเนื่องและยั่งยืน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 51 เป็นบทบัญญัติในหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ เพื่อเป็นหลักประกันวารัฐต้องทําหน้าที่ของรัฐตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว หากรัฐไม่ดําเนินการ ตามหน้าที่ของรัฐ ประชาชนและชุมชนสามารถใชสิทธิที่จะติดตาม เรงรัด และฟ้องรองหนวยงาน ของรัฐให้ทําหน้าที่ของรัฐตามที่รัฐธรรมนูญกําหนดไว รัฐธรรมนูญ มาตรา 56 มีเจตนารมณเพื่อกําหนดให้รัฐมีหน้าที่จัดหรือดําเนินการ ให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่มีมาตรฐานอยางทั่วถึง ยึดถือประโยชนของชาติและประชาชน ไม่เรียกเก็บคาบริการสูงอันเป็นภาระแกประชาชนเกินสมควร โดยนําหลักการเกี่ยวกับการจัดให้มี สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนจากเดิมที่รัฐธรรมนูญฉบับกอนนี้บัญญัติไว ในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ปจจุบันนํามาบัญญัติไวในหมวดหน้าที่ของรัฐแทน โดยมีการแกไข ขอความให้มีความชัดเจนและครอบคลุมมากยิ่งขึ้น สําหรับรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง เป็นบทบัญญัติที่มีหลักการมาจากรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84 (11) ซึ่งบัญญัติขึ้นในสถานการณที่บ้านเมือง ้ หนา 40 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ในขณะนั้นประสบปญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ยังไม่ชัดเจน จึงกําหนดหลักการบังคับ มิให้รัฐกระทําด้วยประการใดให้โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ที่เป็นของรัฐตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือทําให้รัฐถือหุนนอยกวาเอกชนในกิจการดังกลาวไม่ได้ เพื่อเป็นหลักประกันมิให้มีการนําทรัพย์สินของรัฐไปแสวงหาประโยชนที่อาจทําให้รัฐได้รับความเสียหายได้ เนื่องจากการที่รัฐต้องจัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานในบางครั้งมีความจําเป็นต้องใช อํานาจมหาชนที่มีผลเป็นการจํากัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชนบางประการ เชน พระราชบัญญัติ การไฟฟาฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 มาตรา 28 กําหนดให้รัฐมีอํานาจใชสอย หรือเขาครอบครองอสังหาริมทรัพย์ในความครอบครองของบุคคลใด ๆ เพื่อสรางหรือบํารุงรักษาระบบไฟฟา และมาตรา 29 กําหนดให้รัฐมีอํานาจเดินสายสงไฟฟาหรือสายจําหนายไฟฟาไปใต เหนือ ตามหรือขามพื้นดิน ของบุคคลใด เป็นตน ซึ่งเป็นอํานาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์หรือมีสิทธิเหนือทรัพย์สินของเอกชน และการที่รัฐมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์มาจากการใชอํานาจมหาชน และมาจากการลงทุนของรัฐที่ใชงบประมาณหรือเงินของแผนดิน จึงจําเป็นต้องกําหนดขอหามมิให้รัฐ กระทําด้วยประการใดให้โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานดังกลาวตกเป็นของเอกชนด้วย ซึ่งสอดคลองกับ เอกสารการประชุมคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 18 วันที่ 30 ตุลาคม 2558 และครั้งที่ 90 วันที่ 23 กุมภาพันธ 2559 สรุปได้วา การจัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน เป็นหน้าที่ของรัฐ และรัฐต้องมีการควบคุมกํากับที่ดี และมีการพัฒนาอยางต่อเนื่อง เพื่อบังคับรัฐ มิให้นําเอาทรัพย์สินที่เป็นของรัฐอยู่เดิมด้วยวิธีการแปรรูปการให้บริการสาธารณูปโภคดังกลาวตกเป็นของเอกชน แต่การจัดโครงสรางหรือโครงขายบริการสาธารณูปโภคขึ้นใหมในอนาคต รัฐอาจเปดโอกาสให้เอกชน เป็นผู้ลงทุนและได้รับสัมปทานในการดําเนินการให้บริการแกประชาชนได้ โดยรัฐอาจมีหุนนอยกวา รอยละหาสิบเอ็ดก็ได้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 84 (11) มีหลักการเดียวกัน เพื่อกําหนดหลักการบังคับมิให้รัฐ กระทําด้วยประการใดให้โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่เป็นของรัฐ ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐถือหุนนอยกวาเอกชน โดยหามมิให้แปรรูปโครงสราง หรือโครงขายสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน หากจําเป็นให้ทําได้เฉพาะการดําเนินกิจการบางสวนที่มิใชโครงสราง และโครงขายสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน นอกจากนี้ การที่บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง ้ หนา 41 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

บัญญัติถอยคําวา “ รัฐจะกระทําด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทําให้รัฐเป็นเจ้าของ นอยกวารอยละหาสิบเอ็ดมิได้ ” มีนัยแสดงให้เห็นวา บทบัญญัติดังกลาวมีความเกี่ยวของกับความหมายของ “ รัฐวิสาหกิจ ” ตามที่กฎหมายตาง ๆ ได้กําหนดนิยามไว เชน พระรา ชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 หรือพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 เป็นตน ขอที่ผู้รองกลาวอางวา เจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง กําหนดสัดสวน ความเป็นเจ้าของโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐ อันจําเป็นต่อการดํารงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐไม่นอยกวารอยละหาสิบเอ็ด หมายถึง โครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐที่รัฐมีอยู่กอนแล้ว และรวมถึงที่จะมีต่อไปในอนาคตด้วย เห็นวา รัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง เป็นบทบัญญัติที่มุงคุมครองกรรมสิทธิ์ของรัฐ หรือความเป็นเจ้าของของรัฐที่มีอยู่เดิมในโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภค ขั้นพื้นฐานดังกลาว แต่ไม่ได้หามเอกชนเขามามีสวนรวมในการจัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน การให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาเป็นกรณีที่รัฐดําเนินการให้มีพลังงานไฟฟาที่เป็นสาธารณูปโภค ขั้นพื้นฐานอยางเพียงพอและทั่วถึงอันสอดคลองกับเจตนารมณของรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 เป็นการเพิ่มชองทาง หรือแหลงในการจัดหาพลังงานไฟฟาให้เป็นไปอยางมีประสิทธิภาพ ผานกลไกภายใตพระราชบัญญัติ การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ที่มีการกําหนดวิธีการกํากับดูแลการประกอบกิจการไฟฟา ของผู้รับใบอนุญาตเพื่อให้ดําเนินการเป็นไปตามมาตรฐาน ปลอดภัย และสามารถแขงขันกันอยางเป็นธรรม และเทาเทียม รวมถึงมีมาตรฐานเพื่อการคุมครองผู้บริโภคที่เป็นผู้ใชไฟฟาที่จะได้รับบริการอยางทั่วถึง และอัตราคาบริการที่เป็นธรรม การให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟา เอกชนที่ได้รับอนุญาต ให้ประกอบกิจการไฟฟาต้องจัดหาหรือจัดให้มีโรงไฟฟาหรือแหลงผลิตไฟฟา เพื่อให้การประกอบกิจการเป็นไป ตามที่ได้รับอนุญาต โรงไฟฟาหรือแหลงผลิตไฟฟา รวมทั้งระบบโครงขายไฟฟาที่จัดให้มีขึ้นดังกลาว จึงเป็นทรัพย์สินของเอกชนเพื่อใชในการประกอบกิจการไฟฟาเทานั้น แมเอกชนผู้ผลิตไฟฟาจะมีสัดสวน หรือกําลังผลิตไฟฟาเกินกวารอยละหาสิบเอ็ด แต่สัดสวนหรือกําลังผลิตไฟฟาดังกลาวมิใชโครงสราง หรือโครงขายพื้นฐานของกิจการไฟฟาที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 ้ หนา 42 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

วรรคสอง จึงไม่ทําให้สัดสวนความเป็นเจ้าของในโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภค ขั้นพื้นฐานของรัฐลดนอยลง ขอที่ผู้รองกลาวอางวา การที่รัฐให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาทําให้สัดสวน กําลังผลิตไฟฟาของรัฐลดลงจนมีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ โดยรัฐกลายเป็นเพียงผู้รับซื้อไฟฟา จากเอกชน ทําให้การบริหารจัดการในกิจการไฟฟาสวนใหญเกือบทั้งหมดอยู่ในความควบคุมของเอกชน ที่รัฐมิอาจเขาไปกาวลวงได้ กิจการไฟฟาของประเทศไทยโดยรวมจึงอยู่ในอํานาจของเอกชน ขอเท็จจริงจากการไตสวนปรากฏวา โครงสรางกิจการไฟฟาของประเทศไทยเป็นไป ตามมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ที่ได้รับความเห็นชอบโดยมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 9 ธันวาคม 2546 ประกอบด้วยระบบผลิตไฟฟา ระบบสงไฟฟา และระบบจําหนายไฟฟา โดยมีศูนยควบคุมระบบไฟฟาของการไฟฟาฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจ และเป็นหนวยงานเดียวที่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการควบคุมระบบไฟฟาทําหน้าที่ในการควบคุม สั่งการเดินเครื่องโรงไฟฟาทั้งของรัฐและของเอกชนเพื่อให้ระบบไฟฟาของประเทศไทยมีความมั่นคง เชื่อถือได้ และมีประสิทธิภาพภายใตการกํากับดูแลโดยหนวยงานกํากับดูแล คือ คณะกรรมการกํากับ กิจการพลังงาน (กกพ.) ซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ .ศ. 2550 ทําหน้าที่กํากับดูแลกิจการไฟฟา กํากับดูแลราคาคาบริการ คุณภาพบริการ และการลงทุนให้มีความเหมาะสม พอเพียง รองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจ ดูแลให้ความเป็นธรรมกับนักลงทุน และคุมครองผู้บริโภค ประกอบกับโครงสรางกิจการไฟฟาในปจจุบันเป็นรูปแบบที่มีรัฐเป็นผู้รับซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชน และผู้ผลิตไฟฟาเอกชนไม่สามารถขายไฟฟาตรงให้กับผู้ใชไฟฟาได้ โดย กฟผ. เป็นผู้ผลิตและเป็นผู้รับซื้อไฟฟา จากผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ ผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายเล็ก และรับซื้อไฟฟาจากตางประเทศเพียงรายเดียว และสงไฟฟาให้การไฟฟานครหลวง (กฟน.) และการไฟฟาสวนภูมิภาค (กฟภ.) เป็นผู้จําหนาย ให้ประชาชนผู้ใชไฟฟาต่อไป สําหรับผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญมาจากการเปดประมูลแขงขัน ตามหลักเกณฑที่องคกรกํากับดูแลกําหนดไว ประกอบกับสัญญารับซื้อไฟฟาปรากฏขอสัญญา ที่แสดงให้เห็นถึงเอกสิทธิ์ของรัฐในการควบคุมสั่งการกรณีที่โรงไฟฟาของเอกชนไม่สามารถผลิตไฟฟาตามสัญญา เชน ขอสัญญาที่กําหนดให้ กฟผ. มีสิทธิเขาดําเนินการเดินเครื่องโรงไฟฟาแทนผู้ผลิตไฟฟาเอกชนทั้งหมด หรือบางสวนเมื่อมีเหตุอันคาดหมายได้วาจะสงผลอยางรายแรงต่อความสามารถในการเดินเครื่อง ้ หนา 43 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

และบํารุงรักษาโรงไฟฟาตามสัญญา ขอสัญญาที่กําหนดให้ กฟผ. มีสิทธิหักคาความพรอมจาย เมื่อโรงไฟฟาของเอกชนมีความพรอมในการผลิตไฟฟาที่ลดลง และบทปรับกรณีการแจงขอมูลลาชา เกี่ยวกับความพรอมในการผลิตไฟฟาที่ลดลง เป็นตน เห็นวา พระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 กําหนดให้รัฐมีเอกสิทธิ์ หรืออํานาจในการควบคุมสั่งการให้เอกชนผลิตไฟฟาเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐได้ เชน มาตรา 57 วรรคหนึ่ง กําหนดให้ในกรณีที่อาจเกิดการขาดแคลนไฟฟาเป็นครั้งคราว หรือกรณีจําเป็นที่ต้องสํารองเชื้อเพลิง ในการผลิตไฟฟาเพื่อความมั่นคงหรือประโยชนในทางเศรษฐกิจของประเทศ กกพ. โดยความเห็นชอบ ของรัฐมนตรีมีอํานาจออกคําสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตเพิ่มหรือลดการผลิตหรือการจําหนายไฟฟาได้ หรือมาตรา 126 กําหนดให้ในกรณีที่มีเหตุฉุกเฉินหรือมีความจําเป็น เพื่อความมั่นคงของประเทศ หรือเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ หรือเพื่อปองกันประโยชนสาธารณะ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบรอย ของประชาชน กกพ. อาจมอบหมายหรือสั่งให้หนวยงานของรัฐที่มีประสบการณและเชี่ยวชาญ ดานการประกอบกิจการพลังงานหรือพนักงานเจ้าหน้าที่เขาครอบครองหรือใชอุปกรณและเครื่องมือตาง ๆ ของผู้รับใบอนุญาตเพื่อดําเนินการ หรือสั่งให้ผู้รับใบอนุญาตหรือพนักงานของผู้รับใบอนุญาตกระทําการ อยางหนึ่งอยางใดได้จนกวาเหตุฉุกเฉินหรือจําเป็นนั้นจะสิ้นสุดลง เป็นตน การที่รัฐให้เอกชน เขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาไม่ได้มีผลกระทบต่อความมั่นคงของรัฐ การกระทําของผู้ถูกรองที่ 1 และผู้ถูกรองที่ 2 ที่ให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟา เป็นการปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องครบถวน ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง ขอที่ผู้รองกลาวอางวา การที่รัฐให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟามีผลกระทบ ต่ออัตราคาไฟฟาที่เรียกเก็บจากประชาชน เนื่องจากรัฐต้องรับซื้อไฟฟาจากเอกชนในราคาตามที่ตกลงในสัญญา โดยการคํานวณอัตราคาไฟฟามิได้คํานวณจากตนทุนการผลิตและปริมาณการใชไฟฟาที่แทจริง เป็นการเอื้อประโยชนให้เอกชน ทําให้ประชาชนเป็นผู้รับภาระคาใชจายในสวนของอัตราคาไฟฟาที่สูงขึ้น นอกจากนี้ รัฐสามารถให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาโดยวิธีการอื่นนอกจากการทําสัญญารับซื้อไฟฟา เชน การให้สัมปทานกิจการไฟฟาแกเอกชน หรือการรวมลงทุนกับเอกชน เป็นตน ซึ่งเป็น วิธีการ ที่ทําให้รัฐยังคงมีกรรมสิทธิ์ความเป็นเจ้าของในโครงสรางหรือโครงขายขั้นพื้นฐานของกิจการไฟฟา ทั้งยังสงผลให้รัฐและประชาชนได้รับประโยชนจากกิจการผลิตไฟฟาอยางแทจริง ้ หนา 44 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

รัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสามและวรรคสี่ มีเจตนารมณเพื่อคุมครองประโยชน ของประชาชนกรณีรัฐจัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจําเป็นต่อการดํารงชีวิต ของประชาชน เนื่องจากสาธารณูปโภคดังกลาวเป็นสิ่งจําเป็นขั้นพื้นฐานต่อการดํารงชีวิตของประชาชน รัฐธรรมนูญจึงกําหนดให้รัฐมีหน้าที่สําคัญในการจัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จําเป็น ต่อการดํารงชีวิตของประชาชนอยางทั่วถึงตามหลักการพัฒนาอยางยั่งยืน สําหรับหน้าที่ของรัฐดังกลาว รัฐอาจเป็นผู้จัดหรือดําเนินการให้มีสาธารณูปโภคเอง หรือให้เอกชนเป็นผู้จัดหรือดําเนินการก็ได้ อันเป็นการเปดโอกาสให้เอกชนมีสวนรวมในการจัดทําบริการสาธารณะในกิจการสาธารณูปโภคได้ เพียงแต่รัฐต้องดูแลเพื่อให้ได้รับประโยชนตอบแทนอยางเป็นธรรม โดยคํานึงถึงการลงทุนของรัฐ ประโยชนที่รัฐและเอกชนจะได้รับ และคาบริการที่จะเรียกเก็บจากประชาชนประกอบกัน โดยต้องดูแล มิให้มีการเรียกเก็บคาบริการจนเป็นภาระแกประชาชนเกินสมควร เพื่อเป็นหลักประกันวาประชาชน จะมีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจําเป็นต่อการดํารงชีวิตอยางทั่วถึงในราคาที่เป็นธรรม ขอเท็จจริงจากการไตสวนปรากฏวา อัตราคาไฟฟาที่เรียกเก็บจากผู้ใชไฟฟาประกอบด้วย 3 องคประกอบหลัก ได้แก สวนที่ 1 คาไฟฟาฐาน ซึ่งสะทอนตนทุนการลงทุนกอสรางโรงไฟฟา ระบบสง และระบบจําหนาย คาเชื้อเพลิงการผลิตไฟฟาของ กฟผ. คาซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชน คาความสูญเสียพลังงานไฟฟา และคาใชจายตามนโยบายของรัฐ รวมทั้งตนทุนดานการบริหารจัดการ และบริการผู้ใชไฟฟา เชน การคํานวณและจัดพิมพใบแจงคาไฟฟา การเรียกเก็บและรับชําระเงินคาไฟฟา และตนทุนคาบริการอื่น ๆ ซึ่งคาไฟฟาฐานนี้จะกําหนดคงที่ภายใตสมมติฐานราคาเชื้อเพลิง อัตราแลกเปลี่ยน และอัตราเงินเฟอในชวงที่มีการกําหนดโครงสรางอัตราคาไฟฟา โดยจะมีการจัดทําลวงหน้าและทบทวน ตามรอบการกํากับโดยปกติประกาศใชทุก 3 ถึง 5 ป ตามที่ กกพ. กําหนด สวนที่ 2 คาไฟฟาผันแปร (คา F t ) ตามสูตรการปรับอัตราคาไฟฟาโดยอัตโนมัติ ซึ่งสะทอนการเปลี่ยนแปลงของตนทุน ที่นอกเหนือการควบคุมของการไฟฟา เฉพาะสวนที่เปลี่ยนแปลงจากที่กําหนดไวในคาไฟฟาฐาน ประกอบด้วยราคาเชื้อเพลิงและคาซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชน และคาใชจายตามนโยบายของรัฐ โดยทบทวนการประกาศใชทุก 4 เดือน ตามประกาศ กกพ. วันที่ 16 สิงหาคม 2565 เรื่อง กระบวนการ ขั้นตอนการใชสูตรการปรับอัตราคาไฟฟาโดยอัตโนมัติ พ.ศ. 2565 และสวนที่ 3 ภาษีมูลคาเพิ่ม รอยละ 7 การจัดทําโครงสรางอัตราคาไฟฟาอยู่ภายใตนโยบายและหลักเกณฑของ กพช. ้ หนา 45 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ตามที่คณะรัฐมนตรีได้เห็นชอบไว โดยมี กกพ. เป็นผู้กํากับดูแลโครงสรางอัตราคาไฟฟาซึ่งกําหนด ให้สะทอนตนทุนทางเศรษฐศาสตร รวมทั้งสอดคลองกับลักษณะการใชไฟฟาและหลักเกณฑนโยบาย หรือสังคมที่รัฐกําหนด เพื่อให้แต่ละการไฟฟามีรายได้พึงรับเพียงพอต่อการดําเนินการและลงทุน ในแต่ละป กกพ. จะมีการทบทวนฐานะทางการเงินของ กฟผ. กฟน. และ กฟภ. โดยหากการไฟฟาใด มีฐานะการเงินสูงกวาเกณฑที่กําหนดไวในโครงสรางอัตราคาไฟฟา กกพ. จะเรียกคืนรายได้ เพื่อนําไปปรับลดคาไฟฟาให้กับผู้ใชไฟฟาต่อไป สําหรับคาซื้อไฟฟาจากผู้ผลิตไฟฟาเอกชนที่เป็นผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญ การคัดเลือก เพื่อทําสัญญากับผู้ผลิตไฟฟาเอกชนรายใหญจะใชวิธีการประมูลโดยพิจารณาจากดานเทคนิค และขอเสนอดานราคาต่ําที่สุด และมีการแบงจายคาไฟฟาให้เอกชนเป็น 2 สวน คือ สวนที่ 1 คาความพรอมจาย เป็นคาไฟฟาที่จายให้เอกชนเมื่อโรงไฟฟามีความพรอมจายไฟฟาเพื่อเป็นเงื่อนไข ให้โรงไฟฟาเตรียมความพรอมจายไฟฟาตลอดเวลารองรับความต้องการใชไฟฟาที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา และสํารองให้พรอมจายไฟฟากรณีระบบไฟฟาขัดของ คาความพรอมจายจะครอบคลุมคาใชจายคงที่ ที่ใชในการพัฒนาและดําเนินการโรงไฟฟา ได้แก ตนทุนการกอสรางโรงไฟฟา คาใชจายคงที่ในการผลิต และบํารุงรักษา คาอะไหลในการบํารุงรักษา คาประกันภัย ตนทุนการเงินซึ่งรวมถึงการชําระคืนเงินตน ดอกเบี้ย และตนทุนสวนทุน โดยไม่ขึ้นอยู่กับปริมาณการสั่งจายไฟฟา และสวนที่ 2 คาพลังงานไฟฟา เป็นคาเชื้อเพลิงที่จายให้เอกชน เมื่อศูนยควบคุมระบบไฟฟาสั่งการให้โรงไฟฟาผลิตไฟฟา ซึ่งมีลักษณะ ทํานองเดียวกันกับตนทุนที่จายให้ กฟผ. เพื่อลงทุนกอสรางโรงไฟฟา ระบบสง และระบบจําหนาย รวมทั้งคาเชื้อเพลิงการผลิตไฟฟาซึ่งเป็นคาใชจายที่รวมอยู่ในคาไฟฟาฐานที่เรียกเก็บจากประชาชนเชนกัน ซึ่งตนทุนที่จายให้ กฟผ. รัฐจะมีคาใชจายทันทีเมื่อเริ่มโครงการ โดยเป็นคาใชจายในการพัฒนา และดําเนินงานโรงไฟฟาเป็นการคิดคาไฟฟาลวงหน้าที่พิจารณาจากทรัพย์สินและคาใชจายของ กฟผ. ทั้งหมดที่เกี่ยวของกับการผลิตและการบริการของ กฟผ. รวมถึงประมาณการการลงทุนและประมาณการคาใชจาย ของ กฟผ. ในอีก 5 ปขางหน้า ได้แก โรงไฟฟา ระบบสงไฟฟา และศูนยควบคุมระบบไฟฟา และยังรวมผลตอบแทนการลงทุนสําหรับกิจการไฟฟาของ กฟผ. ที่ กกพ. กําหนดไวในปจจุบันที่รอยละ 7.32 แต่ในทางกลับกันรัฐจะจายคาความพรอมจายให้ผู้ผลิตไฟฟาเอกชนก็ต่อเมื่อมีการกอสรางโรงไฟฟาแล้วเสร็จ ้ หนา 46 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ตามสัญญาและบริหารจัดการโดยบํารุงรักษาโรงไฟฟาให้มีความพรอมจายได้ตามเงื่อนไขที่กําหนดในสัญญาเทานั้น ขอสัญญาที่กําหนดให้ กฟผ. มีสิทธิหักคาความพรอมจาย เมื่อโรงไฟฟาของเอกชนมีความพรอม ในการผลิตไฟฟาที่ลดลง และบทปรับกรณีการแจงขอมูลลาชาเกี่ยวกับความพรอมในการผลิตไฟฟาที่ลดลง คาความพรอมจายของโรงไฟฟาเอกชนและคาลงทุนกอสรางโรงไฟฟาของรัฐ ยอมมีลักษณะทํานองเดียวกัน ที่เป็นตนทุนในการผลิตไฟฟา ซึ่งเป็นการจายคาตอบแทนโดยคํานึงถึงประโยชนที่รัฐและเอกชน จะได้รับกับคาบริการที่เรียกเก็บจากประชาชนประกอบกันบนพื้นฐานของตนทุนที่ใชในการผลิตไฟฟา อยางเหมาะสม ทั้งนี้ เพื่อรักษาผลประโยชนของรัฐ รางสัญญารับซื้อไฟฟาระหวางรัฐและเอกชน ได้ผานการตรวจสอบจากสํานักงานอัยการสูงสุดกอนมีการลงนามในสัญญา ประกอบกับเมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 65 ที่บัญญัติวา “ ภายใตนโยบายและแนวทางที่คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติให้ความเห็นชอบ ให้คณะกรรมการกําหนดหลักเกณฑการกําหนดอัตราคาบริการของผู้รับใบอนุญาตแต่ละประเภท โดยมีแนวทางดังต่อไปนี้ (1) ควรสะทอนถึงตนทุนที่แทจริงและคํานึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสม ของการลงทุนของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ (2) ควรอยู่ในระดับที่ทําให้มีการจัดหาพลังงาน อยางมีประสิทธิภาพและเพียงพอที่จะตอบสนองความต้องการใชพลังงานในประเทศ (3) ควรจูงใจ ให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพในการประกอบกิจการพลังงาน (4) คํานึงถึงความเป็นธรรมแกทั้งผู้ใชพลังงาน และผู้รับใบอนุญาต… ” เห็นวา ในสินคาทุกประเภทในหนึ่งหนวยบริโภค ผู้ซื้อต้องจายเป็นราคาสินคาที่ประกอบด้วย ตนทุนที่แทจริงทั้งหมดรวมผลกําไรที่ผู้ขายสินคารวมไวด้วย เชนเดียวกับอัตราคาไฟฟาที่ประชาชน ต้องจายในหนึ่งหนวย โดยอัตราคาไฟฟาต้องสะทอนถึงตนทุนที่แทจริงและคํานึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสม ของการลงทุนตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 65 (1) ไม่วาจะเป็นการลงทุนของ กฟผ. หรือการลงทุนของผู้ผลิตไฟฟาเอกชน นอกจากนี้ อัตราคาบริการดังกลาว ต้องเพียงพอที่จะทําให้การจัดทําสาธารณูปโภคมีประสิทธิภาพ สรางแรงจูงใจให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพ ในการประกอบกิจการพลังงาน และมีความเป็นธรรมกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวของ ตามพระราชบัญญัติ การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 มาตรา 65 (2) ถึง (4) อีกทั้งขอเท็จจริงยังปรากฏวา ้ หนา 47 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

รัฐมีอุปสรรคทําให้ไม่สามารถกอสรางโรงไฟฟาให้เพียงพอต่อความต้องการใชไฟฟาของประเทศได้ทั้งหมด และการกอสรางโรงไฟฟาเพื่อทดแทนโรงไฟฟาเดิมที่หมดอายุและรองรับความต้องการใชไฟฟาที่เพิ่มขึ้น รัฐอาจต้องใชงบประมาณจํานวนมากกวาสองแสนลานบาทต่อป ซึ่งกระทบต่อหนี้สาธารณะของประเทศ กรณีมีเหตุผลความจําเป็นต้องให้เอกชนรวมลงทุนในกิจการไฟฟาเพื่อให้ประเทศมีพลังงานไฟฟาอยางเพียงพอ และทั่วถึงโดยคํานึงถึงการลงทุนของรัฐ ประโยชนที่รัฐและเอกชนจะได้รับและคาบริการที่เรียกเก็บ จากประชาชนประกอบกันด้วย ขอที่ผู้รองกลาวอางวา การคํานวณอัตราคาไฟฟามิได้คํานวณจากตนทุนการผลิตและปริมาณ การใชไฟฟาที่แทจริง ซึ่งเป็นเรื่องคาพยากรณความต้องการการใชไฟฟา ตามแผน PDP สูงกวาความเป็นจริง ทําให้มีกําลังไฟฟาสํารองเกินความจําเป็น โดยรัฐต้องจายคาความพรอมจายให้ผู้ผลิตไฟฟาเอกชน แมไม่มีการผลิตไฟฟาจริง และนําไปคํานวณเป็นอัตราคาไฟฟาที่เรียกเก็บจากประชาชน ขอเท็จจริงจากการไตสวนปรากฏวา แผน PDP จัดทําขึ้นโดยคณะอนุกรรมการพยากรณ และจัดทําแผนพัฒนากําลังผลิตไฟฟาของประเทศไทยที่ผู้ถูกรองที่ 1 แต่งตั้งขึ้น ประกอบด้วยผู้แทน จากทุกภาคสวนที่เกี่ยวของ เชน สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ กกพ. สภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย กฟผ. กฟน. กฟภ. สมาคมผู้ผลิตไฟฟาเอกชน และนักวิชาการ เป็นตน เพื่อใชเป็นแผนในการจัดหาพลังงานไฟฟาของประเทศให้เพียงพอกับความต้องการใชไฟฟา ให้สอดคลองกับอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ประมาณการโดยสํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ ตามที่สํานักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติคาดการณวาจะมีอัตราการเติบโต ทางเศรษฐกิจระยะยาวรอยละ 3.8 ต่อป ซึ่งแผน PDP 2018 ผานการพิจารณาจาก กพช. และคณะรัฐมนตรี โดยแผน PDP 2015 กําหนดให้มีกําลังผลิตไฟฟาสํารองไม่ต่ํากวารอยละ 15 ของความต้องการพลังไฟฟาสูงสุด ทั้งนี้ มาตรฐานทั่วไปขององคการพลังงานระหวางประเทศ กําลังผลิตไฟฟาสํารองอยู่ที่ประมาณรอยละ 15 ของความต้องการไฟฟาสูงสุด โดยถาระบุคาพยากรณ ได้แมนยําจะทําให้การลงทุนในการขยายกําลังผลิตไฟฟาเพื่อรองรับความต้องการการใชไฟฟาที่เพิ่มขึ้น เป็นไปอยางเหมาะสม สําหรับขอมูลความสัมพันธระหวางกําลังผลิตไฟฟาสํารอง คาไฟฟา และราคากาซธรรมชาติ พบวาตั้งแต่ป 2558 ถึงป 2564 สถิติกําลังผลิตไฟฟาสํารองอยู่ที่ประมาณรอยละ 29 ถึง 44 มีคาไฟฟาเฉลี่ย 3.42 ถึง 3.64 บาทต่อหนวย และราคากาซธรรมชาติ 202 ถึง 267 บาทต่อลานบีทียู ้ หนา 48 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

แต่ในป 2565 สถิติกําลังผลิตไฟฟาสํารองอยู่ที่ประมาณรอยละ 41 มีคาไฟฟาเฉลี่ย 4.69 บาทต่อหนวย และราคากาซธรรมชาติ 349 บาทต่อลานบีทียู เห็นวา การพยากรณและจัดทําแผน PDP เป็นสิ่งที่รัฐจําเป็นต้องวางแผนและดําเนินการ ให้สอดคลองกับสภาพเศรษฐกิจและสังคม เพื่อให้มีกําลังผลิตไฟฟาเพียงพอในอนาคต เนื่องจาก การสรางโรงไฟฟาต้องประกอบด้วยเงินทุนและต้องเตรียมการลวงหน้าหลายป ซึ่งการพยากรณ มีความหมายในตัววาหากมีสมมติฐานหรือตัวแปรที่ใชในการพยากรณเปลี่ยนแปลงไป เชน ในป 2562 มีสถานการณการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ( Covid - 19) ทําให้ตั้งแต่ป 2562 ถึงปจจุบันมีปริมาณการใชไฟฟาลดลง เป็นตน นอกจากนี้ จากขอมูลความสัมพันธระหวาง กําลังผลิตไฟฟาสํารอง คาไฟฟา และราคากาซธรรมชาติขางตนจะเห็นได้วา กําลังผลิตไฟฟาสํารอง ที่เพิ่มขึ้นไม่ได้เป็นปจจัยหลักที่ทําให้คาไฟฟาสูงขึ้น ในทางกลับกันราคากาซธรรมชาติที่สูงขึ้นทําให้ คาไฟฟาสูงขึ้นอยางมีนัยสําคัญ จึงเป็นกรณีที่อัตราคาไฟฟาที่เรียกเก็บจากประชาชนไม่ได้แปรผันโดยตรง กับการเปดโอกาสให้เอกชนมีสวนรวมในการผลิตไฟฟาและขายให้แกรัฐ การกระทําของผู้ถูกรองที่ 1 และผู้ถูกรองที่ 2 จึงมิได้มีลักษณะกอให้เกิดการเรียกเก็บคาไฟฟาจนเป็นภาระแกประชาชนเกินสมควร ดังนั้น การกระทําของผู้ถูกรองที่ 1 และผู้ถูกรองที่ 2 ที่ให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟา เป็นการปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องครบถวนและสอดคลองกับหลักนิติธรรมตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสามและวรรคสี่ ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง อยางไรก็ดี กิจการพลังงานไฟฟาเป็นกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจําเป็น ต่อการดํารงชีวิตของประชาชนและสงผลต่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจําเป็นต้องดําเนินกิจการพลังงานไฟฟา เพื่อประโยชนสวนรวมของประเทศชาติและความผาสุกของประชาชนโดยรวม การผลิตไฟฟาที่เปดโอกาส ให้เอกชนเขามามีสวนรวมเพื่อให้การประกอบกิจการพลังงานเป็นไปอยางมีประสิทธิภาพ มีความมั่นคง มีปริมาณเพียงพอและทั่วถึงในราคาที่เป็นธรรมและมีคุณภาพที่ได้มาตรฐาน ตอบสนองต่อความต้องการ ภายในประเทศและการพัฒนาประเทศ จําเป็นต้องพิจารณาความมั่นคงของรัฐและประโยชนสวนรวม ของประชาชน โดยมีขอแนะนําวารัฐโดย กพช. และ กกพ. ต้องดําเนินการกําหนดกรอบหรือเพดาน ของสัดสวนการผลิตไฟฟาของเอกชนในระบบผลิตไฟฟาของประเทศ และกําหนดปริมาณไฟฟาสํารอง อันเกี่ยวกับสัดสวนการผลิตไฟฟาของเอกชนอันสงผลต่ออัตราคาไฟฟาที่เรียกเก็บจากประชาชน ้ หนา 49 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566

ให้สอดคลองและใกลเคียงกับความเป็นจริงตามความต้องการใชไฟฟาของทั้งประเทศในแต่ละชวงเวลา หากกําหนดกําลังผลิตไฟฟาสํารองสูงเกินสมควร และกอให้เกิดความเสียหายแกประโยชนสาธารณะ อาจถูกดําเนินการโดยองคกรอื่นหรือศาลอื่นได้ อาศัยเหตุผลดังกลาวขางตน จึงวินิจฉัยวา การกระทําของผู้ถูกรองที่ 1 และผู้ถูกรองที่ 2 ที่ให้เอกชนเขามามีสวนรวมในการผลิตไฟฟาเป็นการปฏิบัติหน้าที่ถูกต้องครบถวนตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 56 วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่ ประกอบมาตรา 3 วรรคสอง นายวรวิทย กังศศิเทียม ประธานศาลรัฐธรรมนูญ นายทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ นายนครินทร เมฆไตรรัตน์ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ นายปญญา อุดชาชน นายอุดม สิทธิวิรัชธรรม ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ นายวิรุฬห แสงเทียน นายจิรนิติ หะวานนท ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ นายนภดล เทพพิทักษ์ นายบรรจงศักดิ์ วงศปราชญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ้ หนา 50 ่ เลม 140 ตอนที่ 9 ก ราชกิจจานุเบกษา 3 กุมภาพันธ์ 2566